对承租人优先购买权保护被弱化之辨析
——以《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》等为据

郑书宏 卢宇

　　《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》（以下简称《城镇房屋租赁合同纠纷司法解释》）已于2009年9月1日起开始施行。该司法解释第二十一条规定：“出租人出卖租赁房屋未在合理期限内通知承租人或者存在其他侵害承租人优先购买权情形，承租人请求出租人承担赔偿责任的，人民法院应予支持。但请求确认出租人与第三人签订的房屋买卖合同无效的，人民法院不予支持。”而在该司法解释颁布生效之前，最高人民已将《最高人民法院关于贯彻执行若干问题的意见（试行）》第118条予以废止。由于该两个司法解释前后的明显变化，导致实务界不少人认为，对承租人之优先购买权的保护已经被弱化了。对此，笔者认为，两个司法解释的前后变化意义在于理顺立法中的法律逻辑关系，但承租人之优先购买权的保护保护并没有被弱化，反而被更加明确和完善了。

一、承租人优先购买权的债权性质

　　根据民事权利分类规则，以是否以财产利益为内容，民事权利可分为财产权和人身权。而财产权，则是指以财产利益为内容，并直接体现财产利益的民事权利，包括物权、债权、继承权和知识产权中的财产权利。就物权而言，其是指直接对物进行占有、使用、收益和处分的权利，其客体是物本身。而就房屋租赁合同中承租人的优先购买权来说，承租人的该项权利是优先认购出租人欲出让的房屋，换句话说，就是承租人要求购买出租人房屋时，出租人不得拒绝，同时其他希望购买的民事主体（除法律另有规定外）也不得干涉。由此可见，承租人的优先购买权的标的是要求出租人履行一定行为和其他购买人予以容忍的作为与不作为，而不是房屋本身。继承权是基于人身关系享有的权利，承租人的优先购买权是基于房屋租赁合同产生的，不是基于人身性而是基于债的关系。知识产权中的财产权的保护的是与作品、专利和商标有关的利益，承租人优先购买权与其不能相容显而易见。从立法来看，我国立法也已经明确将其列为债权。从立法体例上看，民法通则并没有规定该项权利，该项权利被规定在合同法之中。同时，物权法定原则，我国物权法只明确规定了所有权、用益物权（包括土地承包经营权、、建设用地使用权、宅基地使用权和地役权）和担保物权，并没有将承租人优先购买权确认为物权。

　　由此可知，从权利的标的、产生依据以及当前立法来看，承租人优先购买权属于债权。

二、对《城镇房屋租赁合同纠纷司法解释》第21条之立法原因分析

　　《城镇房屋租赁合同纠纷司法解释》第21条规定，承租人请求确认出租人与第三人签订的房屋买卖合同无效的，人民法院不予支持。根据该条的规定，即使标的物上存在承租人的优先购买权，出租人与第三人签订的房屋买卖合同也是有效的。该条规定致不少人认为，既然法律对出租人与第三人签订的房屋买卖合同的效力予以认可，那么有效的合同就应当受到法律的保护，法律既然选择对其进行了保护，那么就对与其相冲突的承租人的优先购买权予以了否认。加之此前最高人民法院将民通意见第118条予以废止，导致这些人更加相信法律对承租人的优先购买权的保护力度减弱了。

　　笔者认为，最高人民法院出台该条规定并不是意图减弱承租人的优先购买权，而是使立法在法律逻辑上更科学和对相关当事人做到公平保护。

　　第一，合同法关于依法成立的合同有效、有效的合同应当受到法律保护的规定只对合同的向对方发生约束力。笔者作此结论，一则源于债之相对性。二则我国立法并没有对将合同关系作为侵权行为法的保护对象，对于第三然导致的合同不履行，依照违约责任规定来处理。因此，第三人与出租人之间的买卖合同被认定为无效就没有法律依据（除有法律明确规定的无效情形外）。

　　第二，物权法颁布后，不动产买卖合同的生效不再以过户登记作为条件，其效力取决于其是否违反合同法的规定。民通意见第118条被废除正是基于其与物权法相违背。并且，如果按照民通意见第118条的规定认定第三人与出租人之间的买卖合同无效，那么根据合同法规定，双方仅可以缔约过失责任规则来追究过错方的责任，而缔约过失责任规则确定的受害人受偿范围仅仅限于信赖利益损失，这对受害人的保护是不周到了，即是对承租人的保护和对第三人的忽视。相反，如果承认第三人与出租人之间的买卖合同的有效性，那么受害人可以依据有效的合同追究该出租人的违约责任。这样不仅该第三人的利益得到充分的保护，而且也给出租人任意违约和不履行通知承租人行使优先购买权负担巨大代价，以此对承租人优先购买权形成更周到的保护。

三、《城镇房屋租赁合同纠纷司法解释》对承租人优先购买权保护的重述和完善

　　对于优先购买权，我国法律确定了共有人和承租人的优先购买权。民法通则第七十八条第三款规定，按份共有财产的每个共有人有权要求将自己的份额分出或者转让。但在出售时，其他共有人在同等条件下，有优先购买的权利。合同法第二百三十条规定：出租人出卖租赁房屋的，应当在出卖之前的合理期限内通知承租人，承租人享有以同等条件优先购买的权利。根据该两条规定，优先权是指“在同等条件下优先购买的权利”。该前提很明确，“优先”是在“同等条件下”的，也就是有其他第三人意图通过购买获得标的物的所有权。但是，该优先究竟是指缔结合同权利的优先还是合同履行的优先呢？

　　笔者认为，该优先应当包含这两层含义。在第三人还没有与出卖人缔结合同时，优先购买权人有优先缔结合同的权利；而均已经缔结合同的，那么优先购买权人有要求履行合同的优先权利。如果只是承认缔结合同的优先，那么如果第三人已经与出卖人缔结合同并生效，那么除非认定该合同无效，否则优先购买权人的优先权就根本无法得以实现。现在司法解释已经很明确，第三人与出卖人的合同是有效的。在此背景下，如果只承认缔结合同权利的优先性，那么优先购买权人的优先权就是形同虚设的。这显然违背了法律确定优先购买权的初衷。沿着这个逻辑思路，《城镇房屋租赁合同纠纷司法解释》第21条虽然对第三人与出租人的房屋买卖合同的效力予以认定，但是并没有明确排除优先购买权人要求在同等条件下缔结合同和履行合同的优先权。并且，该司法解释第二十四条仅列明了以下几种对承租人主张优先购买房屋不予支持的情形：（一）房屋共有人行使优先购买权的；（二）出租人将房屋出卖给近亲属，包括配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女的；（三）出租人履行通知义务后，承租人在十五日内未明确表示购买的；（四）第三人善意购买租赁房屋并已经办理登记手续的。该条看出，第三人与出租人缔结的合同能够阻碍承租人行使优先购买权的情形仅仅限于，该第三人与出租人之间具有物权关系或亲属关系以及房屋已经完成物权变动等情形。根据反向解释规则，在第三人与出租人不具备上述关系以及标的物尚没有完成物权变动的情况下，承租人是有权行使其优先购买权的。

　　另外，有两点值得说明：第一，由于合同法明确规定了恶意串通损害国家、集体和第三人利益的行为无效，所以第三人与承租人之间缔结的买卖合同如果存在这些情形的也是无效，《城镇房屋租赁合同纠纷司法解释》并没有认定这些情形的合同有效。第二，《城镇房屋租赁合同纠纷司法解释》第21条前半部分规定，在出租人侵害承租人优先购买权的情形下，承租人有权要求赔偿（而不是说承担违约责任）。该条规定填补了以往立法的空白，赋予承租人切实可行的权利去维护其优先购买权。这不得不说是立法的一种进步和完善。

　　最后，笔者认为，承租人有先购买权是法定的债权，而不是合同约定的权利，因此合同法关于违约责任的规定——同时要求承担违约责任和要求继续履行——不能适用于此，法律虽然赋予了承租人两种权利救济途径，但是其只能二者选一。

　　综上所述，城镇房屋租赁合同纠纷司法解释》第21条虽然认可了第三人与出租人之间的买卖合同的有效性，但是其并没有弱化对承租人有先购买权的保护，反而该司法解释相关条款更加完善了对其的保护。但是，承租人在其优先购买权受到侵害时只能选择请求赔偿或者要求行使优先购买权两途径之一进行救济。

四川君合律师事务所 郑书宏 卢宇
贵州省人民政府


贵州省实施《医疗机构管理条例》办法
贵州省人民政府


第一章 总 则
第一条 根据国务院颁发的《医疗机构管理条例》（以下简称《条例》），结合我省实际，制定本办法。
第二条 在本省范围内从事疾病诊断、治疗活动的各类医疗机构，开展诊疗活动的卫生防疫、国境卫生检疫、医学科研和教学等机构，开展医疗美容业务的机构，必须遵守《条例》、《医疗机构管理条例实施细则》（以下简称《细则》）和本办法。
中国人民解放军、武装警察部队（以下简称驻黔部队）在黔编制外的医疗机构适用本办法。
第三条 医疗机构以救死扶伤，防病治病，为公民的健康服务为宗旨。
第四条 省卫生行政部门负责全省医疗机构的监督管理工作。
地、州、市、县卫生行政部门负责本行政区域内医疗机构的监督管理工作。

第二章 设置审批
第五条 《医疗机构设置规划》由县级以上卫生行政部门制订，经上一级卫生行政部门审核，报同级人民政府批准后，由卫生行政部门组织实施。
第六条 医疗机构设置规划中涉及到审批权限以外的医疗机构，须经有权审批的卫生行政部门认可。
第七条 设置医疗机构必须符合医疗机构设置规划和医疗机构基本标准，报县级以上卫生行政部门审批。其他单位和个人无权审批医疗机构。
第八条 设置医疗机构的审批权限：
（一）省级医疗机构，500床位以上的综合医院，100床位以上的专科医院、疗养院、康复医院、护理院，省专科疾病防治机构、急救中心，临床检验中心，以及名称中含有“贵州”、“全省”字样名称的医疗机构，由省卫生行政部门负责审批；省级中医医疗机构，250床位以
上的中医院、中西医结合医院、民族医院，100床位以上的中医专科医院等，由省中医卫生行政部门负责审批；
（二）地、州（市）级医疗机构，100至499床位的综合医院，100至249床位的中医医院、中西医结合医院、民族医院，99床位以下的专科医院、疗养院、康复医院、护理院，地、州（市）专科疾病防治机构、急救中心等，由地、州（市）卫生行政部门负责审批，报省卫
生行政部门备案；
（三）99床位以下的综合医院、中医医院、中西医结合医院、民族医院、门诊部、诊所、县级专科疾病防治机构和急救站等，由县级卫生行政部门报地、州（市）卫生行政部门复核后，依据复核意见，作出是否批准设置医疗机构的决定。
驻黔部队所属单位设置编制外医疗机构，须经军队卫生主管部门或省武警总队卫生主管部门审查同意后，按前款规定的审批权限办理。
第九条 有《细则》第十二条情形之一和男性70周岁以上、妇性65周岁以上的医务人员，不得申请设置医疗机构。
第十条 具备下列条件之一的个人，可申请设置诊所：
（一）取得《医师执业证书》；
（二）具有医士以上职称，连续5年以上从事临床工作。
在民间行医多年的民族医、中草医及确有一技之长者，经地、州（市）以上卫生行政部门考核认证后，可在户籍所在地申请设置医疗机构。
第十一条 医疗机构设置的分院、独立门诊部等，应按新设置医疗机构的规定程序办理审批手续。
第十二条 卫生行政部门颁发的《设置医疗机构批准书》有效期，按下列规定执行：
（一）省卫生行政部门核发的《设置医疗机构批准书》为3年；
（二）地、州（市）卫生行政部门核发的《设置医疗机构批准书》为2年；
（三）县级卫生行政部门核发的《设置医疗机构批准书》为1年。

第三章 登记与校验
第十三条 已执业的各类医疗机构，在本办法发布后6个月内，应向县级以上卫生行政部门申请办理登记、注册手续，并按《细则》第二十五条和下列规定提交材料：
（一）医疗机构申请执业登记注册书；
（二）医疗机构考核或评审合格证书；
（三）主管部门批准设置的批准书。
第十四条 卫生行政部门对已执业的医疗机构自受理执业登记申请之日起45日内，按《医疗机构基本标准》进行审核，审核合格的发给《医疗机构执业许可证》。
第十五条 已执业的各类医疗机构，有下列情形之一的应暂缓登记： （一）经评审或审核未达到基本标准的； （二）登记前一年内发生一级医疗责任事故或其他重大意外事故未得到妥善处理的； （三）有严重医德医风问题，病人、社会反响较大未得到纠正的； （四）医疗机构
不执行国家收费标准，牟取暴利的。
第十六条 医疗机构到登记机关办理校验手续时，除符合《细则》第三十五条的规定外，还应提交下列资料： （一）医疗机构评审合格证书； （二）上一年医疗服务工作数量、质量和医疗安全等各项统计信息资料。
第十七条 医疗机构到登记机关办理校验手续时如有《细则》第三十七条和下列情形之一的，登记机关可给予1至6个月的暂缓校验期： （一）发生二级医疗责任事故或其他重大意外事故尚未妥善处理的； （二）医德医风综合评价不合格的； （三）管理混乱，存在事故隐患未改
进的。

第四章 执 业
第十八条 标有医疗机构标识的票据和病历本册以及处方，检查单、申请单、报告单、证明文书单、药品分装袋、制剂标签等，仅限于本医疗机构使用，不得买卖、出借、转让给其他医疗机构（含医疗联合体）。
第十九条 门诊部、诊所、卫生所、医务室、卫生保健所和卫生站附设药房（柜）的药品种类，应与其服务功能任务相适应，除一般局麻、镇静、抗癫痫药品外，不得使用医疗剧毒性药品和抗精神类药品。各类药品的品种及数量以能满足该机构治疗需要为限，其具体数量由省卫生行政
部门规定。
第二十条 医疗机构只限于为在本机构就诊的病人提供药品。凡兼营药品的，必须按照药品管理法办理证照。
第二十一条 单位和个人未取得《医疗机构执业许可证》，医疗机构被吊销或者注销执业许可证的，不得开展诊疗活动。

第五章 监督管理
第二十二条 县级以上卫生行政部门设立医疗机构监督管理办公室，在同级卫生行政部门领导下，履行《细则》第六十九条规定的监督管理职责。
第二十三条 县级以上卫生行政部门设立医疗机构监督员。医疗机构监督员由有关单位推荐，医疗机构监督管理办公室审核，同级卫生行政部门聘任，在同级医疗机构监督管理办公室管理下，履行《细则》第七十条规定的监督管理职责。
第二十四条 医疗机构监督员应在职权范围内行使监督、管理和处罚权。对超出自己职权范围的处罚（含对在本辖区不属本级卫生行政部门审批的医疗机构的处罚），应及时移送有处罚权的卫生行政部门处理。
第二十五条 查处医疗机构违法行为处罚权限划分： （一）给予警告、限期改正、责令其停止违法活动、没收价值500元以内的药品、器械和200元以内罚款的处罚，由医疗机构监督员提出，报所属医疗机构监督管理办公室决定； （二）给予除吊销《医疗机构执业许可证》以
外的其他处罚，由所在地卫生行政部门决定，并报上一级卫生行政部门备案； （三）给予吊销《医疗机构执业许可证》的处罚，由原登记机关决定，并报上级卫生行政部门备案。
第二十六条 县级以上卫生行政部门对医疗机构的执业活动，应按《细则》第七十二条规定的和下列内容进行检查、指导： （一）医疗、护理质量； （二）医院内感染监控和感染发生情况； （三）医疗差错、事故发生及登记、报告、处理情况； （四）医疗服务工作效率情况；

（五）医院经济收入和成本效益分析； （六）卫生行政部门下达的各项任务完成情况。

第六章 处 罚
第二十七条 医疗机构在非急诊、抢救的情况下，其诊疗活动超出登记的诊疗科目范围的，给予警告、责令改正，根据情节处以3000元以下罚款，情节严重的，吊销《医疗机构执业许可证》。
第二十八条 未经批准私自带徒或任用非卫生技术人员从事医疗活动的，按《细则》第八十一条的规定处理。
第二十九条 门诊部、诊所、卫生所、医务室、卫生保健所和卫生站增减或更换登记时的卫生技术人员，须在规定的期限内办理变更登记手续。
第三十条 医疗机构有下列情形之一的，视情节轻重给予警告、处以500元以上1000元以下的罚款：
（一）不执行首诊医院负责制，推诿或拒收病人、延误诊治的；
（二）违反计划生育有关规定，利用诊疗技术给胎儿作性别鉴定的；
（三）在突发性意外事故、重大自然灾害或其他紧急抢救时，不服从卫生行政部门调配的；
（四）不执行卫生行政部门下达的指令性任务的。
第三十一条 医疗机构被处予吊销《医疗机构执业许可证》的，2年内不得重新申请执业或改办其他医疗机构。该医疗机构原法定代表人或主要负责人不得重新申请设置医疗机构。
第三十二条 当事人对行政处罚不服的，可以依法申请复议或向人民法院起诉。逾期不申请复议，也不向人民法院起诉，又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。

第七章 附 则
第三十三条 医疗机构申请办理设置审批、执业登记、校验、评审时，应当交纳费用，医疗机构执业应当交纳管理费，具体办法由省卫生行政部门会同财政、物价管理部门规定。
第三十四条 机关、企业事业单位、社会团体和个人在本办法颁布前已设置的各类医疗机构，不符合所在地《医疗机构设置规划》的，应作必要的调整。
第三十五条 已执业的各类医疗机构的名称凡符合《细则》规定的，仍按原名称登记，不符合规定的应更换名称，并经登记机关核准。核准登记的新名称，在领取《医疗机构执业许可证》后方可使用。
第三十六条 经卫生行政部门核准后登记注册的医疗机构名称，在核准机关管辖范围内享有专用权。
第三十七条 本办法由省卫生行政部门负责解释。
第三十八条 本办法自发布之日起施行。1986年经省人民政府同意，省卫生厅、省公安厅、省工商行政管理局发布的《贵州省联合医疗机构和个体开业医管理办法》同时废止。



1996年6月10日