山东省济宁市人民政府


济宁市农村居民最低生活保障办法


第一章 总 则

第一条 为规范和完善农村居民最低生活保障（以下简

称农村低保）工作，维护和保障农村低收入居民的基本生活

权益，促进经济发展和社会和谐稳定，根据省政府《关于建

立和完善农村居民最低生活保障制度的通知》（鲁政发

[2006]122号）要求，结合我市实际，制定本办法。

第二条 本办法所称农村低保制度，是指政府对家庭年

人均纯收入或实际生活水平低于当地农村居民最低生活保

障标准的农村困难居民，按照最低生活保障标准给予差额救

助的新型社会救助制度。

第三条 农村低保工作实行各级人民政府负责制，纳入

经济和社会发展规划。

第四条 市、县（市、区）民政部门主管本行政区域农

村低保工作。

乡镇人民政府（街道办事处）具体负责本辖区农村低保

工作的管理和居民申请农村低保的审核工作。

村（居）民委员会受乡镇人民政府（街道办事处）的委

托，负责农村低保工作的日常管理，做好低保对象的服务工

作。

财政、人事、劳动保障、卫生、农业、司法、教育、统

计、物价、税务、工商行政管理等部门按照各自职责，做好

农村低保有关工作。

第五条 县（市、区）人民政府应建立农村低保工作机

构，配备相应的工作人员。

第六条 实施农村低保制度应遵循下列原则：

(一) 政府保障；

(二) 差额救助；

(三) 应保尽保；

(四) 保障基本生活；

(五) 保障标准与经济社会发展水平相适应；

(六) 属地化管理与分级负责相结合；

（七）货币化发放；

（八）动态管理；

（九）分类施保；

（十）公开、公平、公正。

第七条 各级人民政府对在农村低保工作中做出显著

成绩的单位和个人，给予表彰和奖励。

第二章 保障对象的确定

第八条 凡持有本市常住农业户口，共同生活的家庭成

员年人均纯收入或实际生活水平低于当地农村低保标准的

农村居民，均可申请享受农村低保待遇。

第九条 本办法所称共同生活的家庭成员，是指具有法
定赡养、抚（扶）养关系、户口在一起、长期共同生活的家
庭人员。
第十条 有下列情形之一的，不能享受农村低保待遇：

（一）不如实申报家庭收入或提供虚假证明材料的；

（二）拒绝接受工作人员入户核实家庭财产、家庭收入

和实际生活消费水平的；

（三）有正常劳动能力、在法定劳动年龄段内、无正当
理由不参加劳动造成家庭生活困难的；
（四）因赌博、吸毒造成家庭生活困难的；

（五）未经村（居）民代表会议民主评议的；
（六）未张榜公示、群众反映强烈的；
（七）连续两个季度不领取保障金的；
（八）不能享受农村低保待遇的其他情形。
第三章 保障标准的制定

第十一条 农村低保标准和年人均补差标准由县（市、

区）民政部门会同同级财政、统计、物价等部门，按照当地

维持农村居民基本生活所必需的吃饭、穿衣、用水、用电、

用煤等费用，并适当考虑未成年人的义务教育费用制定，经

本级人民政府批准，并报市民政部门备案后向社会公布执

行。

第十二条 全市农村低保最低标准每人每年800元，年

人均补差最低标准300元。

经济增长较快和经济条件较好的县（市、区），农村低

保标准和年人均补差标准应高于上款规定的最低标准。

第十三条 农村低保标准和年人均补差标准应根据当

地经济发展水平、物价上涨指数、农村居民生活实际消费水

平等因素进行调整。原则上每2年调整一次。

第四章家庭收入的核定

第十四条 本办法所称家庭收入，是指共同生活的家庭

成员全年农副业生产及其他合法劳动经营所获纯收入的总

和。主要包括：

（一）种植、养殖、加工服务业和其他经营性纯收入；

（二）劳务收入；

（三）有价证券、储蓄存款利息收入；

（四）养老金、保险金、补偿金；

（五）赡养费和抚（扶）养费；

（六）集体分红、股息收入；

（七）财产租赁收入、土地承包权流转收益；

（八）其他应计入的家庭收入。

第十五条 农村居民按照国家有关政策规定享受的奖

励金、荣誉津贴、抚恤补助金、优待金、工伤人员的护理费

和补助费、在校学生获得的助学金、奖学金、生活津贴，以

及各级人民政府及其部门给予的社会救助金等，不计入家庭

收入。

第十六条 县（市、区）民政部门应当会同同级有关部

门，制定本地统一的农村居民家庭收入核算评估办法。

第五章 申请、审批和发放程序

第十七条 农村居民申请享受农村低保待遇，按下列程

序办理：

（一）户主向户籍所在地的村（居）民委员会提出书面

申请，并提交申请人的户籍证明、居民身份证、家庭收入和

财产状况证明等材料；

（二）村（居）民委员会接到申请后，应对申请人提交

申请材料的真实性和申请人的家庭收入、实际生活状况进行

调查核实，并将调查核实意见提交村（居）民代表会议进行

民主评议；

（三）经村（居）民代表会议民主评议后，由村（居）

民代表会议提出民主评议意见，并对符合条件的家庭，在村

（居）务公开栏内予以公示，公示期不少于5日；

（四）对公示无异议的，由村（居）民委员会提出初审

意见，并将其他证明材料一并报乡镇人民政府（街道办事处）

审核；

（五）乡镇人民政府（街道办事处）对村（居）民委员

会报送的材料进行审核，并将审核意见和证明材料一并报县

（市、区）民政部门审批；

（六）县（市、区）民政部门对乡镇人民政府、街道办

事处报送的材料进行审查，对符合条件的，按时发放由市民

政局统一印制的《济宁市农村居民最低生活保障证》，并从

批准之日下月起，享受农村低保待遇；对不符合条件的，要

及时书面通知申请人，并说明理由。

第十八条 保障金应当每季度或每月以货币化形式发

放。

县（市、区）财政部门应按照同级民政部门提供的保障

金发放名单和金额，以财政涉农资金“一本通”的方式将保

障金直接发放到农村低保家庭。

第六章 保障资金的筹集与管理

第十九条 农村低保资金实行市、县（市、区）、乡镇

（街道）三级负担的办法，以县（市、区）为主。

市财政对泗水县、鱼台县、金乡县、嘉祥县、汶上县、

梁山县的农村低保资金给予20%的补助；对任城区、微山县

给予15%的补助；对济宁高新区、曲阜市、兖州市、邹城市

给予10%的补助。

县（市、区）和乡镇（街道）农村低保资金的分担比例

由县（市、区）自行确定；有条件的县（市、区）可以实行

县级负担或县级统筹。

第二十条 市、县（市、区）、乡镇（街道）民政部门

应根据需要救助的农村低保人数，按照按需列支、留有余地

的原则，分别在每年11月份编制下一年度农村低保所需资

金预算草案，经同级财政部门核准，报本级人民政府批准，

纳入同级财政预算，列入社会救助资金预算执行“黄皮书”。

各级财政预算列支和其他渠道筹集的农村低保资金，应

纳入县级财政社会保障资金专户，专帐管理，专款专用。

第二十一条 各级财政部门应根据本地农村低保工作
的实际需要，安排相应的农村低保工作经费，确保有关工作
的顺利开展。
第二十二条 财政、审计、监察部门应加强对农村低保

资金管理使用情况的监督检查，严禁任何单位、个人以任何

名义挤占、挪用。

第七章 低保对象的管理

第二十三条　农村低保对象在享受农村低保待遇期间，
应主动配合工作人员对其家庭收入或实际生活水平进行核
查。
第二十四条　乡镇人民政府（街道办事处）应当每季度
对农村低保对象的家庭收入或实际生活水平进行一次复核，
并在《济宁市农村居民最低生活保障证》和《农村居民最低
生活保障申请暨审批表》上签署复核意见。
市民政部门应当每季度对全市农村低保工作进行检查，
并将检查情况进行通报。
第二十五条　县（市、区）民政部门应根据农村低保对
象家庭收入或实际生活水平变化情况，及时为其办理保障金
增发、减发手续；对不符合农村低保条件的，应终止其农村
低保待遇。　
第二十六条　市、县（市、区）、乡镇（街道）民政部
门应健全农村低保对象家庭档案，建立微机管理网络。
第二十七条 对农村低保对象中的特殊困难家庭，按照

下列规定实行不同的救助方式：

（一）无劳动能力、无生活来源、无法定赡养人和抚（扶）

养人，或虽有法定赡养人、抚（扶）养人，但其无赡养、抚

（扶）养能力的，按当地农村低保标准给予全额救助；

（二）对患有重大疾病、重度残疾和年龄在70岁以上

的农村低保对象，在已享受核准低保金的基础上，再按一定

比例提高低保救助金额。具体救助比例由县（市、区）人民

政府制定。

同时符合上述两个救助条件的，按其中一种方式给予救

助。

对因适当提高救助比例而增加的救助资金，由县（市、

区）财政负担。

第八章 优惠政策

第二十八条 农村低保对象凭民政部门核发的《济宁市

农村居民最低生活保障证》，可享受下列社会救助和优惠政

策：

(一) 农村低保对象加入当地新型农村合作医疗个人负

担的全部费用，按照有关规定由各级人民政府负责解决；对

农村低保对象患重大疾病造成家庭生活困难的，民政部门按

照有关规定给予医疗救助；农村低保对象因病到社会救助定

点医院就诊的，卫生医疗服务机构按照规定减免有关医疗费

用；

(二) 农村低保对象家庭中有义务教育阶段学生的，享

受政府规定的减免政策；有公办高中阶段(含普高、职高、

中专、技校)和大学阶段（专科、本科）学生的，政府有关

部门、社会团体给予适当的教育救助；

(三) 农村低保对象家庭住房为危房的，政府视其困难

程度给予适当资金或物质帮扶；

(四) 农村低保对象家庭成员从事个体经营的，工商、

税务等部门按规定减免有关费用；

(五) 农村低保对象在法定劳动年龄段内，具有劳动能

力的，劳动和社会保障部门、乡镇人民政府、街道办事处优

先推荐就业，免交有关费用；

(六)司法机关为农村低保对象免费提供法律咨询和法

律援助服务。

第二十九条 机关团体、企事业单位和其他社会组织，组

织开展农村社会互助、包户服务、助学帮困、结对扶贫等救

助活动时，应优先救助农村低保对象。

第九章 法律责任

第三十条　违反本办法规定，农村低保工作人员有下列
行为之一的，由其所在单位或上级行政机关给予批评教育，
依法给予行政处分；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事
责任：
　　 (一)为不符合农村低保条件的居民办理农村低保审批
手续的；
（二）对符合农村低保条件的居民不办理或不按时办理
审批手续的；
（三）擅自改变农村低保对象或保障金额的；
（四）无故不按时发放保障金的；
（五）贪污、挤占、挪用或扣压保障金的。
第三十一条 违反本办法规定，对采取隐瞒、欺骗、伪
造等手段骗取农村低保待遇的，给予批评教育，取消农村低
保待遇资格，追回冒领的保障金。
第三十二条 违反本办法规定，对不符合农村低保条件
而无理取闹、不听劝阻，干扰正常工作秩序、阻碍工作人员
办理公务或者侵犯工作人员人身安全的，由公安机关依照
《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定，予以处罚；构
成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第十章 附 则

第三十三条 县（市、区）人民政府依照本办法制定实

施细则。

第三十四条 本办法自2007年4月13日起施行。








李靖



关键词: 金融消费者保护法/金融争端解决机构/纠纷解决机制
内容提要: 2011年6月我国台湾地区通过了“金融消费者保护法”，这是台湾地区金融消费者权益保护的重大突破，其也作为“三次金改”的重要举措予以推进。我国台湾地区“金融消费者保护法”主要规范了“金融消费者”的法律概念，设置财团法人性质的争端解决机构，构架了法制化的金融纠纷解决机制。这些对金融消费者保护框架欠缺的祖国大陆具有多方借鉴意义，为祖国大陆构建完善的消费者保护法律、明确监管机构的保护职能与设置纠纷解决机制提供了参考与启示。


后危机时代，越来越多的国家重新审视金融商品的消费者保护问题。美国2010年7月通过了《多德一弗兰克华尔街改革与消费者保护法》，创立“消费者金融保护署”（United States Consumer Financial Protection Bureau，简称CFPA），作为金融消费者保护的专门机关。其首长由总统提名、国会同意后任命，并拥有独立预算。同年6月，英国财政大臣奥斯本（George Osborne）亦宣布新的金融改革方向，除了将现有大部分金融监理的权责转移至英格兰银行之外，也成立负责英国金融机构及金融服务市场之消费者保护的独立机构。如今国际金融消费者保护的趋势，即是将金融消费者保护独立于金融政策与监理，并且统筹有关银行、非银行的消费者保护；建立金融争议解决机构，施行一元化的金融监理、争议处理制度；同时也强化金融知识的普及与教育，避免因过度期待投资带来的报酬而低估隐藏的风险，藉以从源头降低可能的投资纷争。

趋同这个潮流，结合本土形势，作为“亚洲经济优等生”[1]的我国台湾地区，也于2011年6月3日通过了“金融消费者保护法”（Financial Consumer Protection Act），以弥补金融监管漏洞，加强金融消费中弱势群体的权益保护，并作为“三次金改”[2]的重要举措予以推进。本文将就“金融消费者保护法”的内容、特点进行述评，并分析祖国大陆金融消费者保护现状，试图就改革祖国大陆金融消费者保护制度提出建议。

我国台湾地区“金融消费者保护法”共分为4章、33条。第1章“总则”（第1条至第6条）界定了金融消费者的法律概念，阐述了立法主旨，明确了主管机关、金融消费者争议范围等；第2章“金融消费者之保护”（第7条至第12条）阐述了立法原则，金融广告制作者、金融服务业者所负有的义务及赔偿责任；第3章“金融消费者争议处理”（第13条至第30条）规定了金融消费争议处理机构、期限及具体程序，赋予争议处理机构专业法庭功能；最后的“附则”部分（第31条至第33条）对争议解决的法律期限，施行日期做了规定。总的来看，在内容方面，该“法”的创新主要集中在“金融消费者”的法律界定、专门争议解决机构和纠纷解决机制的设立、金融服务业的法律责任及后果的明确等方面。

一、“金融消费者”法律概念的界定

“金融消费者”概念是研究权益保护的逻辑起点。国外相关立法对金融消费者的定义，可以归纳为两种：第一种以美国为代表，其立法并没有金融消费者的明确定义，而采取“大证券法”的概念，即不分消费和投资，主要通过信息披露制度等对金融市场的参与者进行保护。但是金融危机暴露了此种制度的严重不足，引发了改革。美国2010年的新法采用概念加列举的方式，更为细化地指出金融消费者为“自然人或者代表该自然人的经纪人、受托人或代理人”，“消费金融产品和服务的消费者”，“消费金融产品或服务是指消费者主要用于个人、家庭、家用为目的的任何金融产品或服务”。第二种以英国、日本为代表，对金融消费者有明确的法律定义。2000年英国《金融服务和市场法案》（Financial Services and Markets Act 2000）首次以立法的形式确定了“金融消费者”的概念。2001年4月实施的《日本金融商品销售法》规定，本法保护的对象为资讯弱势之一方当事人，即在金融商品交易之际，相对于金融机构的专业知识，一般无论是自然人或法人，基本上属于资讯弱势一方当事人。因此该法适用之对象，不仅限于自然人的消费者，即使是法人，只要不具备金融专业知识，也属于该法的保护范围。此外，在一些判例法国家或地区，其没有明确的金融消费者定义，在涉及银行和客户之间有关金融产品的交易时，主要通过“注意义务”以及合同法律制度等对客户进行保护。因为判例法有很大的弹性，往往需要通过个案的审判进行不同的法律适用和保护，情况复杂[4]。

我国台湾地区“金融消费者保护法”采取的是上述第二种明确定义的方式。其将“金融消费者”定义为“接受金融服务业提供金融商品或服务者。但不包括专业投资机构和符合一定财力或专业能力之自然人或法人”[5]。其包括两层含义：一是接受金融服务的自然人和法人，以及提供金融服务的相对方——金融服务业（包括银行、证券业、期货业、保险业、电子票业及其他主管机关公告之金融服务业）[6]；二是将消费者与投资者区分，具有专业能力，不处于弱势地位的投资机构、法人、自然人不属于消费者范畴。

这样的规定是符合国际金融立法潮流的。传统观念认为“金融消费者”是“为了满足个人或家庭的生活需要而购买、使用金融机构提供的商品或接受金融机构提供的服务的个人投资者”[7]，仅限于自然人，不包括法人和机构[8]。但随着金融创新和金融市场的发展，人们逐渐认识到将消费者作为特殊对象加以保护是基于其弱者地位，而弱者地位与其个体性质、社会身份等没有直接关系，不论在普通商品经济还是金融交易中，信息的不对称才是造成其弱势地位的关键因素。在市场上从事交易的法人，很多也不一定具备专业知识，也是处于被动弱者地位。因此，金融消费者的概念主体外延应该是广泛的，应将个人和法人都列入金融消费者概念中，但应有“不具备金融专业知识，在交易中处于弱势地位”的限定，概念的第二点即对此做了规定。

投资者和消费者是两个分别涉及投资关系和交易关系的不同概念。投资银行、银行下设的专业投资机构等凭借其雄厚的财力、专业人才在交易中往往处于优势地位，在进行高风险投资时，与普通消费者有着本质区别，应认为是与交易对手处于平等地位，高风险、高收益，风险自负，而不应倾斜保护。因此对其加以限定，而这些专业投资机构之范围以及认定之条件，则由主管机关即我国台湾地区“行政院金融监管管理委员会”（Financial Supervisory Commission，FSC）认定。

二、设置金融争议处理机构和纠纷解决机制

国外对于金融消费者争议的处理，一般设置专门的纠纷解决机构。英国是这方面的先趋，其早在1986年就已通过《金融服务法》，成立金融服务管理局（Financial Services Authority，简称FSA），负责所有金融销售争议案件。金融危机后英国又新设了消费者保护与市场署，取代了FSA，专门负责金融消费者保护职能。新加坡于2005年在新加坡金融管理局（Monetary Authority of Singapore，简称MAS）中成立“金融业争议调解中心”（FIDReC），成为新加坡目前唯一合法的金融争议解决机构，施行一元化的金融监理、争议处理制度。而动静最大、影响最广的则是美国设立的“消费者金融保护署”（CFPA），其统一履行分布于不同联邦机构的金融消费者保护职能，拥有包括规则制定、从事检查、实施罚款等在内的权力，并从增强透明度、简单化、公平性和可得性四个方面进行消费者保护改革。

各国争议解决机构的设立，确保在发生金融消费纠纷后，消费者可以通过与金融机构自行协商、向监管机构投诉、申请仲裁及提起诉讼等方式解决。争议处理机构和解决机制的设置，是国际消费者金融保护立法的重要内容，我国台湾地区“金融消费者保护法”也不例外，其第三章“金融消费者争议处理”，将设立争端处理机构和机制作为立法的重心。

“金融消费者保护法”规定争议处理机构为财团法人型态，并设置由9至25位委员所组成的评议委员会。“成立委员会的目的是为了保护个人消费者的利益。相对于大的保险公司，个人消费者通常是弱者。[9]该财团的基金来源包括民间捐助财产、“政府”分5年编列10亿台币预算、基金擎息、向金融业收取年费和争议处理费。争议处理机构等同法庭的功能，受理金融消费者申请评议后，结果效力将等同民事判决。金融业者与消费者订定契约时，若违反相关规定，导致消费者受害，应负损害赔偿责任[10]。

争议处理机构及其人员对于所知悉金融消费争议的资料及评议过程，除“法规”另有规定或经争议双方同意之外，应保守秘密。未来包括信用卡、现金卡、各式贷款、基金、连动债、保单等金融商品发生消费争议，将由“金管会”下设置的财团法人金融消费争议机构接受申诉，再交由评议委员会讨论，讨论的结果金融机构一定要接受，而如果消费者也认同决议，效力就视同“法院”民事判决。如果消费者不满意，可向“法院”提出诉讼[11]。我国台湾地区金融消费者保护机关设置体制与英国、美国颇为相近，都是在传统的金融监管机构之外，另设专门机构。这在客观上能够确保消费者保护机构的中立性、公正性、独立性，防止监管部门过于容忍金融机构侵害消费者权益的行为，一定程度上有助于避免“监管捕获”这一道德风险，增强金融消费者保护的实际效果[12]。

三、明确金融服务业的法律责任及后果

金融消费者和普通消费者一样，应享受消费者保护法的保护，对金融产品享有安全权、知情权、选择权、公平交易权等权利。金融服务提供者须承担安全义务、信息披露义务和公平义务等。然而实际生活中，金融服务提供者凭借其雄厚的经济实力、庞大的组织机构和各类专业的人才侵犯消费者权益的情况时有发生。如金融机构在销售产品时，片面夸大产品收益，忽视甚至故意不对消费者进行风险提示，致使消费者盲目购买金融产品，损害消费者的知情权；银行在消费者开户办理存折时，要求必需同时办理借记卡，且借记卡需收取年费等。此种金融服务产品捆绑销售的做法，侵犯了消费者的自由选择权。

针对不断出现的金融消费者利益受损现象，立法应明确金融服务业的法律责任及后果，切实保障消费者利益，各国立法实践中也将此作为重要内容。

日本在2001年4月开始实施《金融产品销售法》中明确：在销售存储款、信托、保险、有价证券、有价证券金融衍生产品等各种金融产品时，销售业者有义务向顾客说明存在跌破面值的风险等重要事项。此外，还规定销售业者制定并公开劝购方针的义务。销售业者违反该法规定的说明义务且使顾客蒙受损失时，不论有无自我过失，都要向顾客承担损失赔偿责任[13]。英国金融服务局在2006年10月出台的《业务原则》中规定，金融机构必须给予消费者利益以合理的关注；公平对待消费者，有义务向消费者提供其需要的信息，并且用清晰、公平、无误导的方式向消费者传达信息；必须公平地处理利益冲突问题，包括自己与消费者的利益冲突以及消费者之间的利益冲突；当金融机构对消费者的财产负责时，应对消费者的财产提供足够的保护[14]。2010年，奥巴马在金融委员会通过批准成立消费者金融保护署法案后发表声明说，消费者金融保护署将防止掠夺性的贷款行为，确保消费者能够明白地获得，诸如信用卡和抵押贷款之类的金融产品的信息。

我国台湾地区在之前的金融监理体制下，对消费者保护存在种种迷惑。当局认为投资者想赚取利润，就需自负风险，忽视了此设定的前提，即投资者要有足够的金融知识，并且金融机构在销售时，已充分告知产品的特性与隐藏风险。在银行销售雷曼兄弟集团所发行的连动债给一般投资人时，理财专员基本不提醒客户其具有的金融风险，而是常告知此商品百分之百保本。结果是随着雷曼兄弟母公司的倒台，以此为“信用”担保的连动债变成一场空，引爆了我国台湾地区金融消费的大地震。而在具体对金融产品销售的监管方面，主要按六大阶段进行：销售人员商品认识；认识客户程序；根据客户特性，推荐适合商品；告知客户商品内容说明及风险；表单填写；销售后服务。这些规定虽被执行，但仍存在诸多监管漏洞。

在对以上弊病反思的基础上，我国台湾地区“金融消费者保护法”将消费者接受金融服务业（包括银行业、证券业、期货业、保险业、电子票证业等服务）纳入其保障范围，并要求之后金融服务业从事广告、业务招揽及营业促销活动，不得有虚伪、诈欺、隐匿或其他足致他人误信的情况出现[15]。

我国台湾地区“金融消费者保护法”具体从以下四个方面，明确金融服务业的职责和法律责任：第一，金融机构销售商品时，应充分了解金融消费者的相关资料，以确保该商品或服务适用于金融消费者；第二，要充分告知风险，提供充分资讯给投资人作为决策判断时参考。金融服务业应说明金融商品、服务、契约的重要内容，并充分揭露风险，以及未尽说明、损害赔偿责任；第三，“金管会”对于商品销售过程的行为，会要求各金融机构加强并审查；第四，比照保险业务员规划“理财专员”，采取登记制度，将来理财专员销售金融商品时，要到银行公会或信托公会登记，才具有销售资格。恶质违法理财专员必须受罚，最严重可以解除职务，而且包括银行、理财专员业务主管，同样要负连带责任[16]。

我国台湾地区“金融消费者保护法”的出台，对于遏制金融服务业盛气凌人、以大欺小的行业局面，切实保护金融消费者的知情权、安全权、选择权等实体权益会起到重大作用；“因设有多项保护消费者的强制性规定，新法预期将会对金融服务业的销售实务运作产生相当大的影响”。