天津市科学技术普及条例

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天津市科学技术普及条例

天津市人大常委会


天津市科学技术普及条例
天津市人民代表大会


1997年6月18日天津市第十二届人民代表大会常务委员会第33次会议通过

第一章 总 则
第一条 为了加强科学技术普及工作,提高本市公民的科学文化素质,促进社会主义物质文明和精神文明建设,根据《中华人民共和国科学技术进步法》和有关法律、法规,结合本市实际情况,制定本条例。
第二条 本条例所称科学技术普及(以下简称科普),是指用公众易于理解和接受的方式,将科学知识、科学思想和科学方法向公众传播推广的行为。
第三条 科普工作是国家基础建设、基础教育和科学技术工作的重要组成部分,是一项社会公益事业。
第四条 科普工作应当坚持普及与提高相结合,具有针对性、趣味性和通俗性,符合实际,注重实效。
第五条 科普工作应当有利于社会主义物质文明和精神文明建设。
科普工作应当反对迷信、愚昧和反科学、伪科学行为;不得以科普为名宣传不健康、不文明的生活方式和有损社会公共利益的内容。
第六条 科普工作应当坚持科学态度,不得将尚无科学定论、违背科学原则和科学精神的主张或者意见,作为科普知识传播和推广。
第七条 市和区、县人民政府应当加强对科普工作的领导,将科普工作纳入国民经济和社会发展以及科学技术发展的规划,作为精神文明建设的考核内容。
乡、镇人民政府和街道办事处应当做好本辖区的科普工作。
第八条 市和区、县科学技术行政管理部门是科普工作的主管部门,负责本行政区的科普工作。
第九条 全社会应当尊重科普工作者的劳动成果,支持他们的工作,保障其合法权益。

第二章 重点、形式和内容
第十条 科普工作应当提高全体公民的科学文化素质,其重点是:
(一)增强青少年对科学技术的兴趣和爱好,培养他们的观察能力、思维能力、实践能力和创造能力,使其树立科学的世界观和人生观;
(二)向农民传播先进的种植、养殖和加工技术,提高农业综合效益;
(三)提高工人的生产技能和技术创新、技术发明能力,提高产品质量和产量,增加企业经济效益;
(四)提高国家机关领导人员和企业事业单位负责人员的科学决策能力和科学管理能力。
第十一条 科普工作可以采取下列形式:
(一)举行科普讲座、专题报告、研讨会和科普作品展示会;
(二)举办科学技术咨询、服务、信息发布和示范活动;
(三)在中学、小学中开设科技活动课;
(四)在学校中开展科技发明、制作,撰写科技论文和组织科学考察等课外活动;
(五)组织科学技术下厂下乡,开展科学技术兴工兴农活动;
(六)组织科学技术培训和岗位技术培训,举办技术、技能竞赛;
(七)编写、制作、出版科普读物和科普影视作品;
(八)设立科普画廊(橱窗),展示科普图片、模型或者实物;
(九)参观科学技术场馆,阅读科普图书、报刊,观看科普电影、录像,收听收看广播、电视中的科普专题节目;
(十)开展科学技术周活动;
(十一)其他形式。
第十二条 科普工作的内容:
(一)介绍当代科学技术发展动向、前景、问题和对策等方面的知识,以及当代科学技术的新思想、新理论、新方法、新成果;
(二)推广先进适用的新技术、新工艺、新材料、新产品;
(三)普及有关计划生育、环境保护、资源合理开发利用和抵御自然灾害等方面的科学知识;
(四)普及有关卫生、保健、婚姻、殡葬、商品使用等日常生活中的科学知识,倡导科学、文明、健康的生活方式;
(五)宣传科学方法,介绍运用唯物辩证法和现代科技手段解决实际问题的知识;
(六)普及科学思想,介绍科学对人类社会发展的引导和促进作用,树立正确的科学价值观和科学技术是第一生产力的观念;
(七)其他有关内容。

第三章 组织和管理
第十三条 本市建立有科学技术行政管理部门和其他有关部门、社会团体参加的科普工作联席会议制度,统筹协调和组织全市的科普工作。
第十四条 市科学技术行政管理部门负责制定全市科普工作的总体规划和工作计划,实行政策引导,实施监督检查。
第十五条 市科学技术协会参与制定全市科普工作的总体规划和工作计划,组织开展日常性、群众性的科普活动。
第十六条 教育行政管理部门应当会同有关部门、社会团体制定青少年科普工作计划并组织实施。
第十七条 卫生、体育、计划生育和环境保护行政管理部门应当结合爱国卫生、健康教育、全民健身运动、计划生育和环境保护做好科普工作。
第十八条 旅游和文物行政管理部门应当提高工作人员的科学文化素质,利用自然和人文景观、科普场所和旅游设施做好科普宣传工作。
第十九条 民政行政管理部门应当结合婚姻登记和殡葬管理做好科普工作。
第二十条 商业和技术监督行政管理部门应当结合商品性能的宣传和产品质量监督检查做好科普工作。
第二十一条 工业和农业行政管理部门应当结合生产、保障劳动者的身心健康、维护劳动者的合法权益做好科普工作。
第二十二条 人事行政管理部门应当加强对国家机关工作人员和企业事业单位负责人员的科普教育,制定计划,组织实施,定期考核。
第二十三条 文化、新闻出版、广播电视、工商、公安以及其他有关行政管理部门应当根据各自的职责,做好科普工作。

第四章 社会责任
第二十四条 普及科学技术是全社会的共同责任。社会各界应当支持和组织开展科普工作。
第二十五条 报纸、刊物应当加强科普宣传,刊登科普文章;广播电台、电视台应当开设科普节目;影视制作、发行放映单位应当保证科普影视作品的制作、发行和放映;街头电子屏幕应当有科普宣传内容。
出版单位应当加强科普书籍和科普音像制品的出版。
第二十六条 各类学校应当结合学生特点制定科普工作计划并组织实施。
第二十七条 区、县、乡、镇农业技术推广机构和农业技术研究会应当通过技术培训,普及先进实用的技术以及有关安全生产的知识,提高农业综合效益。
第二十八条 企业应当向职工普及与生产经营、职业卫生、安全防护等有关的科学技术知识,提高职工的科学技术水平。
第二十九条 商业、服务业机构应当结合商品销售和服务工作做好科普工作。
第三十条 医疗、卫生和计划生育机构应当结合医疗保健和计划生育工作做好科普工作。
第三十一条 工会、共青团、妇联应当结合职工、青年、妇女的特点开展群众性科普活动。
第三十二条 科研机构、企业和学校应当支持科技人员和教师参加科普活动。
第三十三条 科研机构、高等学校的实验室和企业的生产车间,能够对外开放的,可以有组织地向青少年开放。
第三十四条 教育、科技、新闻工作者,国家机关工作人员和企业事业单位管理人员,应当结合本职工作积极参与科普工作。
第三十五条 在住宿、餐饮、文化、体育、商业等公共活动场所不得进行封建迷信活动。
新闻媒介不得对迷信、愚昧和反科学、伪科学行为以及不健康、不文明的生活方式,作正面肯定性的宣传和报导。

第五章 科普组织和场所
第三十六条 科技馆、博物馆、天文馆、图书馆、青少年科技中心(宫)是专业科普活动场所。
国家投资兴建的科普场所不得挪作他用。
第三十七条 科普组织和科普场所在开展科普工作中享有以下权利:
(一)获得活动经费;
(二)接受合法捐赠;
(三)申请科普专题项目;
(四)享受有关财税优惠政策;
(五)兴办经济实体,开展有偿服务,所得收入用于科普工作;
(六)获得名誉、荣誉、奖励和有关知识产权;
(七)为加强和改进科普工作,向有关部门提出批评和建议;
(八)法律、法规规定的其他权利。
第三十八条 科普组织和科普场所有下列义务:
(一)改进科普工作的形式和内容,提高科普工作质量;
(二)面向公众的科普活动,不得以营利为目的;
(三)科普场所应当向社会公众开放,并优先、优惠向青少年开放;
(四)抵制伪科学、反科学和封建迷信的活动;
(五)遵守本条例有关科普工作的规定;
(六)法律、法规规定的其他义务。

第六章 科普工作者
第三十九条 在科普场所中从事科普工作的人员和中学、小学专设的科技辅导员为专业科普工作者。
其他从事科普工作的人员为非专业科普工作者。
第四十条 科普工作者享有下列权利:
(一)依法创办或者参加科普组织,自主开展活动;
(二)申请科普项目经费;
(三)接受专业技术培训,提高工作水平;
(四)向有关部门就科普工作提出批评、意见和建议;
(五)法律、法规规定的其他权利。
第四十一条 科普工作者应当履行下列义务:
(一)开展或者参加科普活动,传播普及科学技术知识,推广应用科学技术成果;
(二)学习新知识、新技术,提高科学文化素质,增强工作能力;
(三)遵守本条例规定的科普工作原则;
(四)法律、法规规定的其他义务。
第四十二条 专业科普工作者按照国家和本市有关规定参加相应系列的专业技术职务评审时,其科普著作、论文、直接参与指导的科普竞赛成绩和开展科普工作的其他优秀成绩,应当作为晋升专业技术职称的依据。
非专业科普工作者的科普著作、论文、直接参与指导的科普竞赛成绩,可以作为晋升专业技术职务或者其他职务的参考条件。

第七章 保障措施
第四十三条 各级人民政府应当保证对科普经费的投入,并随着经济的增长每年有所提高。科普经费应当列入同级财政预算,及时划拨,专款专用。
第四十四条 各级人民政府应当将科普设施建设纳入当地市政、文化建设规划和社会主义精神文明建设计划,并保障科普设施的正常运行。
第四十五条 有关部门、社会团体和企业事业单位应当安排必要的人力、物力、财力用于科普工作。
第四十六条 本市鼓励下列活动:
(一)采用先进技术开展科普活动;
(二)境内外组织和个人捐款、捐物,兴办或者联办科普设施,发展科普事业;
(三)境内外组织和个人捐助建立科普基金;
(四)开展国际间、地区间的科普交流活动。
第四十七条 科普组织和场所按照国家有关规定享受减免税收的优惠待遇,税收的免除部分用于发展科普事业。
第四十八条 出版、发行科普图书、报纸、期刊和音像制品,根据国家有关规定享受优惠待遇。
第四十九条 在街头设立科普画廊(橱窗),有关部门应当按照国家规定减免各项费用。
第五十条 各级人民政府和有关部门应当逐步改善科普工作者的工作和生活条件。

第八章 奖励与处罚
第五十一条 市人民政府设立科普奖励项目,制定奖励标准和管理办法。
第五十二条 各级人民政府对在科普工作中做出突出贡献或者捐资数额较大的集体和个人,应当给予表彰或者奖励。
第五十三条 市教育、科技等有关行政管理部门对在市级以上青少年科学技术竞赛活动中取得优异成绩的在校学生和指导教师,应当给予奖励。
第五十四条 有关部门、单位和团体可以设立科普奖励项目,表彰科普先进集体或者先进个人。
第五十五条 国家机关工作人员和企业事业单位有关人员玩忽职守给科普事业造成重大损失,或者滥用职权,侵犯科普工作人员合法权益的,由其所在单位或者上级机关给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
第五十六条 国家机关工作人员或者科普工作者参加封建迷信活动或者反科学、伪科学活动,影响恶劣或者造成重大损失的,由其所在单位或者上级机关给予行政处分。
第五十七条 破坏科普设施,擅自改变科普场所和设施用途,挪用科普经费,转移科普单位财产的,由其所在单位或者上级机关给予行政处分;责令其恢复原来场所和设施的用途,交回被挪用的经费和被转移的财产,赔偿由此所造成的经济损失;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
第五十八条 进行反科学、伪科学活动并扰乱社会秩序或者骗取财物的个人或者组织,由公安部门依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》予以处罚;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
第五十九条 各级科学技术行政管理部门,对违反本条例的单位和个人,有权进行监督检查,并向其上级主管部门或者所在单位提出处理意见。有关上级主管部门和单位应当作出处理。

第九章 附 则
第六十条 本条例自公布之日起施行。



1997年6月18日
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肖金明 山东大学法学院 教授



关键词: 民告官/行政诉讼/司法审查/行政法转型/法治政府
内容提要: 《中华人民共和国行政诉讼法》实施近20年,评估它的价值和实际效应具有重要意义。行政诉讼法所确立的“民告官”制度、行政纠纷司法解决机制和中国特色的司法审查制度,对我国民主法制建设已经产生了巨大推动作用,对实现行政法制度转型、促进依法行政和法治政府建设,产生了实质性的重大影响。在制度层面上,行政诉讼法创制的法律制度在过去的20年里不断获得完善和发展,而在观念层面上,20年前的行政诉讼法确立的法律思想和制度精神具有稳定性和持续效力,对于新世纪法治政府建设仍然具有根本性的意义。


在行政诉讼法颁行之前,一些法律、法规规定公民个体或组织对行政机关的行为不服可以依据民事诉讼法的有关规定提起诉讼,法院还设立专门的行政审判庭审理行政案件。上世纪80年代末、90年代初颁布施行的《中华人民共和国行政诉讼法》,标志着我国行政诉讼制度的真正确立。这是20年前国家政治生活和行政法制建设的一件大事,是建国至今60多年来社会主义民主法制建设的一个重要里程碑。我们可以从很多方面描述它的思想价值、阐述它的象征意义、概述它的制度效应,包括它所表达的法治思想和法律精神,它所创设的基本制度和重要机制,以及近20年来对政府的执法工作和法院的司法工作所产生的广泛而深刻的影响。总体而言,尽管近20年的行政诉讼实践并没有实现人们对行政诉讼法的若干期待,行政诉讼法的实际效应不够理想,行政诉讼制度还有很大的改进空间,但统而论之,行政诉讼法对我国民主建设、法制进步、官民关系、权力制约权力、救济权利等产生的实际意义是显而易见的。(注:回顾行政诉讼法实施20周年,会有很多文章评述它自身的不足和其实际效应的局限性,行政诉讼法的不足和局限是客观事实,它远没有达到人们的预期。或许我们需要反思一下,学界是不是让行政诉讼法承载了太多的使命。不能忽视的是,这部法律和它所创制的制度有其生存、发展和发挥作用的环境条件,人们对它可以有很多期待,但不能超出它所具有的承载能力。)择其要者,行政诉讼法的主要价值和效应在于:它在法律意义上定位官民关系,创设了“民告官”的制度;它在制度意义上改进行政纠纷解决方式,建立了行政纠纷司法解决机制;它着眼于中国式的分权方式,创建了中国特色的司法审查制度,确立了司法制约行政的权力格局;更重要的是,它还预定了政府法制的基本方向,直接影响着我国行政法制长期的、全面的进步与发展。

一、行政诉讼法与“民告官”制度

行政诉讼法的第一个意义是它正式建立了“民告官”制度。“民告官”是民主国家公民的宪法权利。根据我国1982年宪法第41条的规定,中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为,有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。人们普遍认为,宪法第41条的规定赋予了公民个体或组织“民告官”的权利。当然,宪法的这一规定仅仅宣示了公民有“民告官”的权利,公民行使这一权利还需要具体制度的保障。尽管在行政诉讼法颁行之前已有多种多样的“民告官”形式,一些法律、法规和民事诉讼法也设定了“民告官”条款,但由于各类“民告官”形式的制度化程度相对较低,缺乏必要的规范性和系统性,尤其是缺失专门的诉讼形式,宪法赋予公民的“民告官”权利的实际效力大大减弱。如前所述,宪法规定的“民告官”权利的实现需要具体的、有效的制度予以保障,其中包括诉讼制度。制定和实施行政诉讼法实际上是落实宪法第41条的规定,确立和执行行政诉讼制度,就是为了有效地支持和保障宪法规定的公民“民告官”权利的实现。(注:在行政诉讼法颁行之前,对于一些法律、法规要不要规定“民告官”条款,存在尖锐的争论。1983年出台《海上交通安全法》时,关于远洋船队如果不服交通监管部门的处罚,能否告到法院,国务院的草案没有规定,有些全国人大常委提出必须规定,而交通部则不赞成。全国人大常委会副委员长兼秘书长彭真带着四个副委员长到交通部长谈话,交通部的意见是:海监交通部门帽子上戴着国徽,代表国家执法,当被告不合适。彭真让法工委的同志当场宣读宪法第41条,并说这就是行政诉讼的根据,这是在执行宪法。彭真还做说服工作,说一个船长和大副得15年到20年才干上这个职务,吊销他执照就是砸他饭碗,难道还不许可他上法院讨个说法吗?参见《彭真执行宪法逸事》,载《北京日报》2008年8月4日。)可以这样说,尽管在行政诉讼法颁行之前有“民告官”的法律条款和民事诉讼法规定的诉讼渠道,但严格地讲,我国的“民告官”制度是由行政诉讼法正式确立的。

从民主政治的角度说,行政诉讼法具有民事诉讼法和刑事诉讼法所不具有的意义,它的颁行意味着从制度上根本否定了左右着政治、经济和社会关系的“权力本位”观念和“官本位”意识。在我国,长期以来,“权力本位”观念和“官本位”意识根深蒂固,“官命民从”、“民顺官令”尽管不符合为人民服务的政治宗旨,不符合人民公仆的观念,但却成为了我国基本的政治和社会生活方式。社会主义民主建设的基本任务就是要改变这种受不良传统文化影响的政治和社会生活方式,社会主义法制的使命就是要为这种变革提供制度保障,支持这种变革并使变革的成果不断巩固和持久化。从根本上说,行政诉讼法是一部官民关系法,是一部宣示和规范新型官民关系的法律,或者说是一部促使官民关系改革、复位的法律。从思想内涵上讲,行政诉讼法体现了为人民服务的宗旨和人民公仆意识,体现了民主的思想价值;从制度内容上讲,行政诉讼法确立了体现民主思想的新型官民关系,建立了旨在约束和保障公共权力、维护和救济公民合法权利和利益的“民告官”的制度和机制。为人民服务思想和人民公仆观念显然不是新的思想和观念,而是国家和政府一贯倡导实践的价值观念。但是,长期以来,在制度和实践上这种思想观念贯彻并不彻底,甚至存在制度和实践上对这种观念的偏离和相背。社会主义民主法制建设的经验和教训一再说明,思想和制度的逻辑关系极为重要,只有通过制度创新和法制进步才能真正贯彻和落实民主的思想。行政诉讼法所创设的制度就是这样一种新的制度,是一种体现民主思想的法律制度。行政诉讼法创设的机制就是这样一种新的机制,是一种按照民主思想和法制原则调整官民关系的法律机制。行政诉讼法及其确立的制度和机制使得“人民当家作主”不再是抽象的原则,不再是政治上的一句空话。行政诉讼法应该能够在一定程度上将长期以来被颠倒的官民关系调整过来,可以强化政府、政府部门和公职人员对人民的权利和利益的责任意识,阻止和纠正行政违法、滥用权力和怠慢职权,以及通过司法机制落实危害公民个体或组织合法权益的权力行为的法律责任。

不同法系国家的“民告官”制度存在差异,英美法系国家不存在专门的行政诉讼,并且“民告官”与“官告民”并存。我国行政诉讼制度的确立和发展主要受到大陆法系国家公法文化和制度的影响,没有设立专门的行政法院是我国行政诉讼制度不同于大陆法系国家同类制度的一个重要表现。如果能够吸收英美法系国家的相关经验,确立“官告民”制度并纳入诉讼制度体系,就可以形成中国特色的行政诉讼制度。行政诉讼法创制的“民告官”制度应当产生延伸性意义。在公共生活中,在政府管理领域,凡有矛盾和纠纷,就需要由中立的第三者进行调处和裁判。在行政管理过程中,当公民个体和组织基于自身利益的考虑与政府及其部门产生纠纷时,需要作为第三方的法院居间中立裁判;当政府及其部门为维护公共利益履行权能与公民个体或组织发生矛盾时,也需要适度促使法院作为第三方介入并公正裁判争议。“官告民”制度与“民告官”制度具有同样重要的意义,它使得官民纠纷的调处和解决按照近似的原理与机制进行,以三边关系弱化行政权力的直接强制性,以三元结构缓冲和消解传统双边关系形成的对立。[1]从某种意义上讲,吸收大陆法系和英美法系相关制度经验,可以形成中国特色的行政诉讼制度,其中应当包含异曲同工、异途同归并相互对应的两个方面,一是已经制度化的“民告官”,“民告官”制度以救济公民权益、监督和保障行政权力行使、平衡权力(权利)为主旨;二是需要制度化的“官告民”,“官告民”制度以革新行政管理方式和行政执法方式、保障和监督行政权力行使、维护公民权益、分权与平衡权力(权利)为取向。“民告官”制度与“官告民”制度在原理上具有类同性,在机理上具有相近性,它们都具有约束行政权力、维护公民权利、平衡权利与权力关系的功效。确立和运行“官告民”制度,将对行政权力的约束提至事前和事中,比较“民告官”制度的事后救济和监督,更具有分权特征、限权功能,更能够产生保障权利的效应。

二、行政诉讼法与纠纷解决机制

行政诉讼法的第二个意义是它建立了行政纠纷司法解决机制。政府管理国家和社会事务,通过行政人员行使管理权力,与公民个体或组织形成行政关系。一方面,行政关系应当受到法律的规范和调整,即使受到法律的规范和调整,行政关系也可能出现问题,主要表现为政府和行政人员违法滥用权力构成对公民个体或组织权利和利益的侵害;另一方面,必须为修复行政关系、弥补公民个体或组织因为不合法的行政行为所受的利益损害提供制度支持和法律救济。公民个体或组织对行政机关的行为不满,可以通过多种形式表达诉求,比如通过向人大、纪委、上级机关、监察机关等检举、控告和申诉,包括信访和复议,但这些形式与传统的政治体制和行政体制千牵万连,难以克服“官官相护”的官场时弊,无法形成行政纠纷的有效解决机制。作为最为制度化的形式和渠道,法院应当成为行政争议解决的重要机制,行政纠纷的解决也应当纳入司法机制中。尽管大陆法系国家和英美法系国家这方面的制度和相关司法机制存在差异,比如在美国,普通法院审理所有的纠纷,基于法律面前人人平等的观念和原则,政府与公民之间的纠纷也由普通法院管辖;而在法国等大陆法系国家,受公法、私法二分观念的影响,普通法院无权受理行政争议,行政案件由专门的行政法院审理,但司法解决行政纠纷是民主国家通常的做法,也是法治国家的基本标志。中国推进民主法制建设进程,将公共权力纳入法治轨道的重要标志之一就是,公民个体或组织对行政机关的具体行政行为不服,可以向法院提起诉讼,法院有权依法对具体行政行为的合法性进行审查,作出维持、撤销或变更具体行政行为的判决。毫无疑问,司法解决行政纠纷机制的确立,增加了更具法治性和司法特征的行政纠纷解决方式,有利于监督政府合法行使职权,防止行政权力的滥用,可以更好地维护公民个体和组织的合法权益。

行政诉讼法用法律制度建立了行政机关、公民和法院的三边关系,形成了解决政府与公民之间行政争议的新型司法解决机制。从诉讼的角度看,行政诉讼法是三大诉讼法之一,它的颁行使我国形成了完整的诉讼法律体系。从这个意义上理解,行政诉讼法建立了新的纠纷解决机制。在行政诉讼法颁布之前,公民个体或者组织依据民事诉讼法规定的程序也可以提起诉讼以求解行政纠纷,但司法解决行政争议的制度化水平很低。行政诉讼法的颁布实施,有利于通过司法程序促进法院独立行使审判权,公正解决行政争议。行政诉讼法与民事诉讼法不同,后者面对的是自然人和法人等平等主体之间的纠纷,法院相对容易中立地处理案件,做到司法公正;而前者面对的是管理者与被管理者之间发生的纠纷,纠纷的双方一方为官而一方为民,在当事人地位和势力存在明显差异的诉讼中,法院的中立和公正就难以保证。在行政管理过程中,官比民具有天然的、实际的优势,并且在更为复杂的社会政治关系里,法院和行政机关存在扯不清的关系。尽管法院与政府不同,法院审判与政府管理存在明显差异,但法官也是官,法院甚至长期以来被看作政府的一个部门,法院的编制、财政受到政府的制约,受制于政府的法院很难做到审判中立,在行政审判中容易偏向行政机关,影响行政案件的公正处理。所以,在实施行政诉讼法的过程中,需要特别强调行政诉讼法既保障行政权力的有效行使,又维护公民个体和组织的合法权益的诉讼法制思想,特别强调诉讼过程中当事人地位平等的诉讼原理,并充分发挥类似于行政机关负举证责任等特设制度的倾斜效应,建立法院与行政机关、公民之间的三元等边关系,促使从事行政审判的法官公正对待行政诉讼的所有当事人,公正地裁判原、被告之间的行政纠纷。近20年过去了,行政诉讼法所确立的行政纠纷裁判机制的实际效应已经在一定程度上有所显现,法院对经济调控与市场监管、公共服务于社会管理、城市规划与城市执法、自然资源与环境保护、劳动和社会保障、农村土地确权、土地征收、计划生育等广泛领域的行政纠纷方面的调处作用,是其他方式和机制所无法替代的。尽管如此,行政诉讼仍然存在受案范围偏狭、诉权保障不力、撤诉不够规范、执行存在困难等问题。需要特别指出的是,在行政诉讼中,公民个体或组织的自主性和对行政权的抗衡性不够,法院的独立性和由其支撑的中立性不足,行政诉讼法确立的三边关系比较脆弱,直接影响了行政诉讼的限权功效和救济权利的实效。

行政诉讼制度不是孤立的制度,它与随之建立起来的行政复议、行政赔偿等制度高度关联。强化行政诉讼在解决行政争议中的地位和作用,并非要确立“诉讼中心主义”。相反地,应当检讨和克服“诉讼中心主义”倾向,进一步加强行政诉讼制度与其他相关制度的衔接与互动,恰当定位法院在行政纠纷多元解决机制中的地位和角色,有效履行法院在缓解行政机关与行政相对人之间的权益冲突、缓和政府与民众矛盾中的功能,维护行政法律关系的稳定与和谐。行政诉讼制度的效应也不是单一的,它具有恢复正义、制约权力和救济权利等多重效应。通过公平裁判行政纠纷实现社会公平正义,或者说促进行政正义化;通过裁判行政纠纷纠正权力滥用,实现对行政权力的制约;通过裁判行政纠纷实现权利救济,维护公民个体和组织的合法权益。从宏观上讲,权力制约和权利救济是一个问题的两个方面,如果不能有效地制约权力滥用,就不可能有效地实现权利救济。但从微观层面看,制约权力与救济权利是两个相对分离的功能。近20年来,行政诉讼实践并没有做到“制约”与“救济”并重,行政诉讼法的权力制约功能日益显现,但权利救济的功能还相对微弱,这样就在很大程度上影响了行政诉讼功效的完整性,失去了通过行政诉讼裁判纠纷的大部分原始意义。通过行政诉讼裁判行政纠纷,应当进一步贯彻行政诉讼法的人权保障思想,突出行政诉讼救济权利的功能,使行政诉讼制度在维护公民个体和组织权益方面产生足够的实效。

三、行政诉讼法与权力制约机制

行政诉讼法的第三个意义是它贯彻了分权思想,形成了权力制约机制。行政诉讼法建立的行政纠纷司法解决机制与权力制约机制意义不完全相同。前者着眼于建立法院、行政机关、公民个体与组织的三边关系,强调行政纠纷处理的公正性;后者主要着眼于政府行政权与法院审判权的双边关系,强调法院审判权在权力制约中的地位和作用。前者与后者都强调独立审判的重要性,前者侧重于强调法院独立行使审判权,实际上强调的是司法中立,以防“官官相护”的弊端,从而实现法院的公正司法;后者侧重于强调法院独立的法律地位甚至政治地位,实际上就是强调相对于政府的司法独立,从而实现法院审判权对行政权的有效制约。从某种意义上讲,行政诉讼法是一部关于官民关系的法,或者说是一部调整官民关系的法;换个角度讲,它也是一部国家机关和国家权力关系法,是一部关于法院审判权与政府行政权的关系法。从法院受理行政案件的范围看,行政诉讼法里有一个受案范围的“排除”规定,在一定意义上说明了审判权与行政权的关系限度,说明法院对政府权力和活动的制约是有限度的。近20年的行政诉讼实践推动了行政诉讼制度多个层面的完善,其中包括法院的受案范围不断扩展。尽管这种扩展还不够理想,还有若干空间,但从民主法制建设的进程看,从权力制约的角度讲,行政诉讼法的意义已有相当程度的呈现,它建立了或多或少地内含权力制约意蕴的具有中国特色的司法审查制度。这既是完善和发展社会主义法制的重要标志,又是社会主义民主政治建设的重要成果。

中国政治生活不实行三权分立,三权分立不会成为中国公权关系的基本准则,但公共权力要受到监督和制约,通过权力监督和制约防止权力滥用和腐败,这已经成为越来越多的人和公共组织的共识。毫无疑问,监督和制约权力的目的是防止权力专横和滥用,促进权力的公共性;监督和制约权力的重点在不同国家和不同时期会有所差异,但普遍地将政府的行政权力作为防范和监督的重点;监督和制约权力的方式、机制和制度各国存在不同,这里涉及制度选择问题,但分权是不同制度的共同特征。我国的政治制度有自己的特色,权力监督制约制度也有明显的本国特征,当然在权力监督制约制度的构建上并不排斥适合我国政治国情的域外经验。通常讲,既可以以法律制约权力,也可以以权力制约权力,又可以以权利制约权力,还可以以程序制约权力,亦可以以责任制约权力。实际上,这些制约权力的形式、机制都是相互交叉、相辅相成的。行政诉讼法建立了一种综合性的权力制约机制和制度,它是以一种特别的法律制约行政权力的机制和制度,是落实行政机关承担违法行政和行政侵权责任、以责任制约行政权力的机制和制度,是一种通过诉讼程序裁断是非、约束行政权力的机制和制度,是公民个体和组织借助国家审判权、以权利制约行政权的机制和制度,当然,这首先是一种以权力制约权力、以法院审判权制约政府行政权的机制和制度。在20世纪80年代末,国家立法的重点之一就是落实宪法精神和原则,制定用权力监督和制约权力的法律。行政诉讼法捷足先登,在不到四年的时间里酝酿出台,除了实效意义外,还特别具有象征意义。(注:20世纪80年代末,有关权力监督制约的立法主要有两个方面,一是加快当时已经启动将近四年的监督法的立法进程,二是尽快制定关于审判权与行政权关系的行政诉讼法。监督法比行政诉讼法更宏大,涉及的关系和问题更多,包括人大、政府、检法两院、国家军事委员会甚至党的领导,引起的关注更广泛和深入,因此要经历一个比较沉重的过程。与监督法相比较,行政诉讼法要轻松得多,其诞生之顺利甚至出乎很多的意料。)行政诉讼法可以看作是一部以权力制约权力的法,这是民主和法制建设的重大突破,其突破性实际上表现为国家权力的分化现象。在一定意义上,法院从行政体制中分化出来,构成了中国政治体制改革中的一个局部分权过程。学界大都将其视为我国社会主义民主法制建设的里程碑,这是主要原因之一。

应当特别指出的是,行政诉讼法的出台真正意味着中国司法独立的制度需要。在计划经济年代,在“权力本位”或者说“行政本位”的文化和体制中,政府及其部门对经济社会事务进行全面管理,在非常强势的政府面前,在单向性和纵向性的行政关系里,公民个体和组织基本上被客体化了,作为管理对象,它们基本上不具有主体性。在行政管理关系的确立、变化过程中,几乎不存在政府与公民个体或组织之间的利益矛盾,基本上不存在行政关系上的纠纷,因而不需要一个担负裁断政府与公民之间纠纷的法院,法院也就没有独立于政府的必要。由计划经济向市场经济转轨,带来了相应的社会转型、政治转制和制度转变,当然首先是文化转向。在反思整体主义和“权力本位”文化的过程中,公民权利意识和独立的利益要求增强,市场化培育了公民个体和组织的主体性,政府管理过程中形成的关系已经成为政府与公民之间的双向关系。在新型行政关系中,政府与公民个体和组织的矛盾成为比较普遍的现象,由此引发的以利益为内容的行政纠纷日益显现。因此,在政治体制中需要建立一个能够保持中立和独立以避免“官官相护”的法院,它继续承担着打击犯罪和裁判民间纠纷的功能,同时它需要担承裁判行政纠纷的职能。正是新增添的职能需要法院从政府系统中独立出来,或者说从政府的实际约束中脱离出来,成为一个独立于政府、不受行政干预的裁判机关。法院在裁判行政纠纷的同时实际上也发挥着运用审判权制约行政权的效应。法院独立于行政机关的理由就在这里。很显然,法院的角色定位以及法院的相对独立主要不是西方三权分立理论在中国制度上的体现,而是中国几十年特别是改革开放30年来经济政治社会发展变化的现实逻辑的反映。

四、行政诉讼法与行政法制发展

行政诉讼法的长远意义在于它预定了行政法制发展的方向,影响了近20年行政法制度的转型和发展,并规定着行政法制的未来走向。早在20世纪80年代中期,我国曾试图制定一部类似行政法典的东西,称为行政基本法,就如同起民法典作用的民法通则。在进行立法准备和论证过程中,一些专家学者主张应当根据世界各国法律发展的经验,先制定程序法,再制定实体法。根据我国先制定民事诉讼法再制定民法通则的成功做法,先制定行政程序法,再制定行政实体法。行政诉讼法尽管不是严格意义上的行政程序法,但它确实是贯彻“先程序后实体”立法路线的结果。可以这样认为,制定行政诉讼法是中国行政法制发展的重要环节,甚至可以说是行政法制建设的新起点。制定行政诉讼法是20世纪80年代的重大政治事件,其意义仅次于1982年制定新宪法。行政诉讼法标志着我国行政法制建设的最新成就,作为新的法律思想和新的法律制度的结合,在某种意义上可以称为中国行政法制的奠基之作。行政诉讼法的颁行是行政法制度建设的重要转折点,以行政诉讼法为起点,中国行政法制进入了一个长达10年的制度转型期。(注:以新中国成立为起点的行政法的历史发展可以分为两个时期,以20世纪70年代末的改革开放作为分界点。改革开放前的30年可以分为建国初期行政法的初创阶段和随后的荒芜阶段;改革开放后的30年可以分为行政法的重建阶段、转型阶段和深化阶段。以1990年行政诉讼法颁行为起点,20世纪的最后10年,构成政府法治转型阶段。)行政诉讼法的立法思想对于行政法制度转型产生了深远影响,它实际上深刻地影响了近20年来行政法制度建设。(注:行政诉讼法颁布之后,为规范行政行为,我国的行政立法步伐大大加快。1994年5月12日,第八届全国人大常委会第七次会议通过和公布了《中华人民共和国国家赔偿法》;1996年3月17日,第八届全国人大第四次会议通过《中华人民共和国行政处罚法》;1999年4月29日,第九届全国人大常委会第九次会议通过《中华人民共和国行政复议法》;2003年8月27日,第十届全国人大常委会第四次会议通过《中华人民共和国行政许可法》。这些法律在立法思想和精神上与行政诉讼法一脉相承。或者可以这样讲,行政诉讼法确立的立法思想和精神充分体现在国家赔偿、行政处罚、行政复议、行政许可等行政法律制度中,正在酝酿中的行政强制、行政收费、行政程序等立法仍然受这种思想和精神的主导。)

行政诉讼法靠什么推动了行政法的转型和发展?它确立的制度和机制所发挥的作用不能忽视,但从根本上讲,是行政诉讼法所表达的法律思想预示了行政法制度发展的方向。关于行政诉讼法所表达的法律思想,也就是说行政诉讼法的出发点,在行政诉讼法的制定过程中曾有不少争论,并且至今争论未休。几乎与行政诉讼法的酝酿过程同期,至少是在行政诉讼法立法的后期,法学理论界创新理论产生了“权利本位论”。尽管“权利本位论”的含义及其理论地位在当时尚无定论,但它张扬权利的新观念无疑已经产生了广泛的效应,包括理论的和实践的。我们不能完全确定行政诉讼法的制度原理是不是受到这种理论的直接影响,这种理论是否渗入到行政诉讼法的立法指导思想中,但从立法上看,保障公民个体或组织的合法权益作为行政诉讼法的立法指导思想和制度精神,在这一点上好像没有多少争议,这与“权利本位论”有一定程度的契合。尽管人们不一定完全赞同“权利本位论”,但愿意看到这种理论对过去僵化的立法思想的冲击和对相关制度的挑战。毫无疑问,行政诉讼法体现的权利保障的立法思想成为其后行政立法的一贯思想,它对于促进行政法制创新和文明进步产生了重要的指导作用。关于行政诉讼法立法指导思想上的争论焦点在于只申明制约权力、保障权利,还是同时规定维护和保障行政权力的正确行使。将近20年过后,学界仍有观点主张只规定规范行政权力以保障公民权益,保障行政权力的有效行使不需要写进行政诉讼法,只有这样才可能彻底摆脱“官本位”思想的束缚。这种主张体现了否定“权力本位”观念的“权利本位”倾向,但注重权力限制而忽视权力维护的观点多少有些偏颇甚至片面。行政诉讼法一方面要规范行政权力,这样可以防止权力滥用和怠用,有效地维护公民个体或组织的合法权益,包括人身、财产权利和经济社会文化权利与利益;另一方面要维护行政权力的正确行使,这样可以排除违法和非法对权力的干预、干扰和对抗,有效地维护公共秩序和公共利益,从而在更广泛的意义上保障公民个体和组织的具体权利和利益。20年的行政诉讼实践证明,既对被诉具体行政行为实施监督,又对行政机关依法行使行政职权进行保障,坚持“保障”与“监督”并举,两者皆不偏废,才能产生良好的诉讼效果。(注:最高人民法院院长王胜俊将20年的行政审判工作经验概括为:坚持为大局服务、为人民司法,是行政审判工作的根本方向;坚持“维护”与“监督”并举,是正确执行《行政诉讼法》的重要前提;坚持公正与效率相结合,是行政审判工作的重要原则;坚持法律效果与社会效果的统一,是开展行政审判工作的基本要求;坚持依靠党的领导、自觉接受人大的监督,是搞好行政审判工作的根本保障。)对行政诉讼法的立法指导思想作这样的理解和认识,既接近于当时立法者的本意,也与20年尤其是近10年行政诉讼的实际相吻合,还符合中国分权制度的基本特征。当然,全面、准确地理解和认识行政诉讼法所体现的思想和精神,除坚持“维护”与“监督”并举外,还必须实现“监督”与“救济”并重,强调行政诉讼的权利救济功能,突出行政诉讼法内涵的人权保障思想。

实践证明,行政诉讼制度是一项具有消解行政专断、化解社会纠纷、缓解官民关系、促进社会和谐等功效的法律制度,行政诉讼法因此应当被看作是一部推进人权保障和法治进步的基本法律。20年前由行政诉讼法确立的行政纠纷诉讼制度和法院审判权制约政府行政权的制度不断有新的发展,像原告资格、受案范围、调处方式等制度发展到今天已经有了不少变化,(注:20年来,最高人民法院先后制定了18部重要的司法解释,发布了16件重要的司法指导性文件和200余件法律适用问题的批复,以适应行政审判实践中不断出现的新情况、新问题和人民群众不断增长的司法需求和期待,实际上也促进了行政诉讼制度的不断完善和发展。)但它所体现的立法思想和制度精神没有变化。既要保障行政权力的有效行使,又要加强对行政权力的规范,防止行政违法和滥用权力,保障公民个体和组织合法权益,行政诉讼法所体现的这些思想和精神比它确立的诉讼制度更具有稳定性和持久力。它们在20年前就规定了我国行政法制建设和发展的基本方向,不仅引导了中国行政法在20世纪最后10年完成了理念转变和制度转型,还对新世纪第一个10年的行政法制发展产生了巨大指导作用。经过近20年实践检验的行政法思想已经渗透进越来越多的行政法制度中,在公共权力领域具有更强的生命力和作用力,对新世纪法治政府建设将产生更为深远的影响。

五、结语

行政诉讼法确立的行政诉讼制度几经改进仍有进一步完善的巨大空间,[2]行政诉讼实践远没有实现该项制度的基本宗旨,它的实践效应离人们的预期还有不小的距离,但客观地讲,行政诉讼法所确立的“民告官”制度、行政纠纷司法解决机制和中国特色的司法审查制度,对我国民主法制建设产生了巨大推进作用,对推动近20年的行政法制度转型、促进依法行政和法治政府建设,产生了实质性的影响,对消解行政专断、化解社会纠纷、缓解官民关系、促进社会和谐产生了一定的效应。因此,行政诉讼法应当被看作是一部推进人权保障和法治进步的基本法律,并且它所体现的法律思想和制度精神以及由其衍生出来的权力制约、人权保障等行政法原则,还会继续规约着行政法制的发展方向和实质内涵。如前所述,我国的行政诉讼制度还存在很多问题和缺陷,描述和剖析这些问题和缺陷不应当对20年前颁行的行政诉讼法产生成见,不应当影响对行政诉讼法的历史地位和价值的高度评价。客观评价行政诉讼法的历史地位和价值,既要看重其象征意义,又要侧重其实际价值,还要从制度生态的角度衡量其承载力。尽管行政诉讼法被誉为民主法制建设的里程碑,但其作用也不是无限的。不能因为一项制度没有产生预期的效应而低估甚至抹煞一部法律的象征意义,也不能无限度地赋予一项制度难以承载的价值、意义或者使命,这是客观评价行政诉讼法的历史地位与价值的必然要求。




注释:

关于印发《国家安全生产应急平台体系建设指导意见》的通知

国家安全生产监督管理总局


安监总应急〔2006〕211号


关于印发《国家安全生产应急平台体系建设指导意见》的通知


各省、自治区、直辖市及新疆生产建设兵团安全生产监督管理局,各省级煤矿安全监察机构,各中央企业:  

  为推进全国安全生产应急体系建设,整合应急资源,加强应急预测预警、信息报送、辅助决策、调度指挥和总结评估等应急管理工作,实现信息共享,建立"统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效"的应急机制,国家安全生产监督管理总局制定了《国家安全生产应急平台体系建设指导意见》,现印发给你们,请参照执行。



  二○○六年十月四日

  

  

  国家安全生产应急平台体系建设指导意见

  依据《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》、《国务院关于实施国家突发公共事件总体应急预案的决定》(国发〔2005〕11号)、《国务院关于全面加强应急管理工作的意见》(国发〔2006〕24号)和《安全生产"十一五"规划》,就国家安全生产应急平台体系建设提出以下指导意见:

  一、指导思想和基本原则

  (一)指导思想

  以邓小平理论和"三个代表"重要思想为指导,坚持"以人为本",全面落实科学发展观,坚持"安全发展"的原则,贯彻"安全第一、预防为主、综合治理"的方针,充分利用现有资源,依靠信息技术和安全科技,建设国家安全生产应急平台体系,为有效预防和妥善处置安全生产事故提供先进的技术手段,为全面提高安全生产应急救援和应急管理能力,最大限度地减少人员伤亡和财产损失做出贡献。

  (二)基本原则

  1.统筹规划,分级实施。安全生产应急平台体系建设涉及到各级政府、各专业部门和各中央企业的安全生产应急管理和协调指挥机构,要按照条块结合、属地为主的原则进行统筹规划、总体设计、分步实施和分级管理,以大、中城市辐射带动周边地区。实现业务系统和技术支撑系统的有机结合。

  2.因地制宜,整合资源。各地区、各有关部门的安全生产应急管理和协调指挥机构,要根据各地区的实际情况和部门职责,本着节约的原则,突出建设重点,注重高效实用,防止重复建设。整合自身应急平台所需资源,以国家安全生产信息系统为主体进行建设,同时考虑政府电子政务系统和部门业务系统的利用,采用接口转换等技术手段,实现与国家安全生产应急救援指挥中心应急平台以及其它相关应急平台的互联互通,信息共享。

  3.注重内容,讲求实效。既要重视应急平台硬件和软件建设,更要重视应用开发和信息源建设,保证应急平台的实用性;既要立足应急响应,又要满足平时应用,防止重建设、轻应用,重硬件、轻软件的倾向,充分发挥应急平台的作用。

  4.技术先进,安全可靠。要依靠科技,注重系统设备的可靠性和先进性,采用符合当前发展趋势的先进技术,并充分考虑技术的成熟性。加强核心技术的自主研发和应用,建立安全防护和容灾备份机制,保障应急平台安全平稳运行。

  5.立足当前,着眼长远。安全生产应急平台建设工作要以需求为导向,把当前和长远结合起来,既要满足当前安全生产应急管理工作需要,又要适应技术和应用的发展,不断提升安全生产应急平台技术应用水平。

  二、主要建设任务

  (一)总体建设要求

  国家安全生产应急平台体系建设要在国家安全生产应急救援体系构架下,以国家安全生产信息系统为主体,同时考虑政府电子政务系统的利用,搭建以国家安全生产应急救援指挥中心应急平台为中心,以11个国家专业应急管理与协调指挥机构、中央企业安全生产应急管理与协调指挥机构、32个省级安全生产应急救援指挥中心、28个省级矿山救援指挥中心和333个市(地)级安全生产应急管理与协调指挥机构应急平台为支撑,以23个国家级矿山应急救援基地、20个国家级危险化学品应急救援基地、11个国家级矿山排水基地、1个国家级矿山医疗救护中心、18个国家级矿山医疗救护基地、16个国家级危险化学品医疗救护基地、各专业部门及中央企业下属的安全生产应急管理与协调指挥机构和救援队伍为终端节点,形成上下贯通、左右衔接、互联互通、信息共享、互有侧重、互为支撑的国家安全生产应急平台体系。

  整合现有国家安全生产应急救援资源,依托国家安全生产现有通信资源及信息系统和国家公共通信资源,建设安全生产应急平台体系的基础支撑系统和综合应用系统,实现生产安全事故灾难的监测监控、预测预警、信息报告、综合研判、辅助决策和总结评估等主要功能,满足本地区、本部门、本单位以及国家安全生产应急救援指挥中心、国务院应急办对生产安全事故的应急救援协调指挥和应急管理的需要。

  各省(区、市)、市(地)、各有关部门和中央企业的安全生产应急平台向下延伸的节点范围和数量,由各省(区、市)、市(地)、各有关部门和中央企业决定。

  (二)基础支撑系统

  省(区、市)、市(地)、各有关部门和中央企业安全生产应急管理与协调指挥机构应急平台的基础支撑系统建设应主要包括以下内容:

  1.完善应急指挥厅和值班室等应急指挥场所,建设(或完善)本地区、本部门、本单位的视频会议系统,并与国家安全生产监督管理总局视频会议系统、国家安全生产应急救援指挥中心应急平台联通,实现能够召开本地区、本部门、本单位的视频会议和接收全国安全生产视频会议信息;实现能够全天候、全方位接收和显示来自事故现场、救援队伍、社会公众各渠道的信息并对各种信息进行全面监控管理;实现能够对本地区、本部门、本单位应急救援资源协调和管理;实现能够值守应急,在发生生产安全事故时进行救援资源调度、异地会商和决策指挥等,切实满足安全生产应急管理工作的需要。

  应急指挥厅和值班室要配备:DLP大屏幕拼接显示系统、辅助显示系统、专业摄像系统、多媒体录音录像设备、多媒体接口设备、智能中央控制系统、视频会议系统、有线和无线通讯系统、手机屏蔽设备、终端显示管理软件、UPS电源保障系统、专业操控台及桌面显示系统、多通道广播扩声系统和电控玻璃幕墙及常用办公设备等。

  国家安全生产应急救援指挥中心应急平台主机系统与即将建设的国家安全生产信息系统共用主机房、共用专网和外网网站信息发布系统、共用数据中心的软件测试平台和软件维护平台、共用安全系统。

  各省(区、市)、各有关部门和各中央企业及各市(地)应急平台要配备局域网交换机、小型机服务器、视频会议终端、系统支撑平台软件、系统管理软件及其附属设备。关键设备要双机备份。各救援基地和救护中心节点平台应考虑联入应急平台系统所需配备的局域网交换机、路由器及其附属和维护更新本节点信息所需的设备。

  2.国家电子政务统一网络平台已经建立,国务院办公厅与各省(区、市)、各部门的网络已经开通运行,各省级政府与市(地)、县的网络建设也在加快实施,国家安全生产信息系统的专网建设将覆盖各省级安全生产监管部门、煤矿安全监察部门,国家安全生产信息系统和应急救援指挥系统即将建设联结各级安全生产监管、监察机构的计算机专网系统,将全国各级安全生产应急救援指挥机构、救援基地联入专网,并建设能保障实时救灾指挥的电话通信、无线接入通信和应急指挥卫星通信的通信信息基础平台。各省(区、市)、市(地)、各有关部门和中央企业的安全生产应急管理与协调指挥机构要充分利用现有的网络基础和资源,配备专用的网络服务器、数据库服务器和应用服务器等必要设备,适当补充平台设备和租用线路,完善安全生产应急平台体系的通信网络环境,满足图像传输、视频会议和指挥调度等功能要求,通过数据交换平台,实现与国家安全生产应急救援指挥中心应急平台和其他相关应急平台、终端的互联互通和信息共享。按照国家保密的有关规定,采取加密等技术手段,确保信息的保密和安全,实现与政务外网上的应用系统整合。

  3.以有线通信系统作为值守应急的基本通信手段,配备专用保密通信设备,以及电话调度、多路传真和数字录音等系统,确保国家安全生产应急救援指挥中心与各地区、各部门的安全生产应急管理与协调指挥机构之间联络畅通。利用卫星、蜂窝移动或集群等多种通信手段,实现事故现场与国家安全生产应急救援指挥中心、各省(区、市)、市(地)、各有关部门和中央企业应急平台间的视频、语音和数据等信息传输。

  4.租用卫星信道,建立固定与移动相结合的卫星综合通信系统,卫星主站设在国家安全生产监督管理总局主机房,由国家安全生产监督管理总局承担对整个卫星通信系统的运行、管理、控制和维护。各省(区、市)、市(地)、各有关部门和中央企业的应急救援指挥机构要建立固定卫星站,配备车载式卫星小站的应急救援通信指挥车,便携式移动卫星小站以及相应的配套设备,建设移动应急平台,装备便携式信息采集和现场监测等设备,满足卫星通信、无线微波摄像、无线数据、IP电话以及视频会议等功能要求,在实现现场各种通信系统之间互联互通的基础上,保证救援现场与异地应急平台间能够进行数据、语音(包括IP电话)和视频的实时、双向通信,除供现场应急指挥和处置决策时使用外,实现与国家安全生产应急救援指挥中心应急平台和其他相关应急平台的连接,实现并强化救援工作现场与应急平台的视频会商和协调指挥功能。

  (三)综合应用系统

  运用计算机技术、网络技术和通讯技术、GIS、GPS等高技术手段,对重大危险源进行监控,通过整合全国各级安全生产应急资源,构建一个各级安全生产应急救援指挥机构、应急救援基地和相关部门互联互通的通信信息基础平台,充分利用即将建设的国家安全生产信息系统的主要应用系统,通过开发形成满足安全生产应急救援协调指挥和应急管理需要的综合应用系统。

  系统能够采集、分析和处理应急救援信息,为应急救援指挥机构协调指挥事故救援工作提供参考依据。系统能够满足全天候、快速反应安全生产事故信息处理和抢险救灾调度指挥的需要,使其具备事故快报功能,并以地理信息系统和视频会议系统为平台,以数据库为核心,快速进行事故受理,与救灾资源和社会救助联动,及时、有效地进行抢险救灾调度指挥。

  省(区、市)、市(地)、有关部门和中央企业安全生产应急管理与协调指挥机构应急平台的综合应用系统应包括的子系统及其功能如下:

  1.应急值守管理子系统:实现生产安全事故的信息接收、屏幕显示、跟踪反馈、专家视频会商、图像传输控制、电子地图GIS管理和情况综合等应急值守业务管理。利用本地区、本部门监测网络,掌握重大危险源空间分布和运行状况信息,进行动态监测,分析风险隐患,对可能发生的特别重大事故进行预测预警。

  通过应急平台在事发3小时内向国家安全生产应急救援指挥中心报送特别重大、重大生产安全事故信息及事故现场音视频信息。市(地)级应急值守管理子系统要增加辅助接警功能,与当地公安、消防、交警、急救形成的统一接警平台相连接,处理生产安全事故应急救援接报信息。

  2.应急救援决策支持子系统:生产安全事故发生后,通过汇总分析相关地区和部门的预测结果,结合事故进展情况,对事故影响范围、影响方式、持续时间和危害程度等进行综合研判。在应急救援决策和行动中,能够针对当前灾情,采集相应的资源数据、地理信息、历史处置方案,通过调用专家知识库,对信息综合集成、分析、处理、评估,研究制定相应技术方案和措施,对救援过程中遇到的技术难题提出解决方案,实现应急救援的科学性和准确性。

  3.应急救援预案管理子系统:遵循分级管理、属地为主的原则。根据有关应急预案,利用生产安全事故的研判结果,通过应急平台对有关法律法规、政策、安全规程规范、救援技术要求以及处理类似事故的案例等进行智能检索和分析,并咨询专家意见,提供应对生产安全事故的措施和应急救援方案。根据应急救援过程不同阶段处置效果的反馈,在应急平台上实现对应急救援方案的动态调整和优化。

  4.应急救援资源和调度子系统:在建立集通信、信息、指挥和调度于一体的应急资源和资产数据库的基础上,实施对专业队伍、救援专家、储备物资、救援装备、通信保障和医疗救护等应急资源的动态管理。在突发重大事件时,应急指挥人员通过应急平台,迅速调集救援资源进行有效的救援,为应急指挥调度提供保障。与此同时,自动记录事故的救援过程,根据有关评价指标,对救援过程和能力进行综合评估。

  5.应急救援培训与演练子系统及其应具有的功能:事故模拟和应急预案模拟演练;合理组织应急资源的调派(包括人力和设备等);协调各应急部门、机构、人员之间的关系;提高公众应急意识,增强公众应对突发重大事故救援的信心;提高救援人员的救援能力;明确救援人员各自的岗位和职责;提高各预案之间的协调性和整体应急反应能力。

  6.应急救援统计与分析子系统:实现快速完成复杂的报表设计和报表格式的调整。对数据库中的数据可任意查询、统计分析,如叠加汇总、选择汇总、分类汇总、多维分析、多年(月)数据对比分析、统计图展示等,可以将各种分析结果打印输出,也可将分析结果发布到互联网上,为各级应急救援单位的管理者提供决策依据。

  7.应急救援队伍资质评估子系统:准确判断本区域(或领域)内,某一救援队伍的应急救援能力,了解某一区域内某专业救援队伍的应急救援能力,为应急救援协调指挥、应急救援预案管理、应急救援培训演练以及应急救援资源调度提供准确、可靠依据。

  8. 基础数据库和专用数据库:要按照条块结合、属地为主的原则,充分利用国家安全生产信息系统即将建成的基础数据库,建设满足应急救援和管理要求的安全生产综合共用基础数据库和安全生产应急救援指挥应用系统的专用数据库,收集存储和管理管辖范围内与安全生产应急救援有关的信息和静态、动态数据,可供国家安全生产应急救援指挥中心应急平台和其他相关应急平台远程运用,数据库建设要遵循组织合理、结构清晰、冗余度低、便于操作、易于维护、安全可靠、扩充性好的原则,并建立数据库系统实时更新以及各地区和各有关部门安全生产应急管理与协调指挥机构应急平台间的数据共享机制。

  数据库包括存贮安全生产事故接报信息、预测预警信息、监测监控信息以及应急指挥过程信息等内容的应急信息数据库;存贮各类应急救援预案的预案数据库;存贮应急资源信息(包括指挥机构及救援队伍的人员、设施、装备、物资以及专家等)、危险源、人口、自然资源等内容的应急资源和资产数据库;存贮数字地图、遥感影像、主要路网管网、避难场所分布图和救援资源分布图等内容的地理信息数据库;存贮各类事故趋势预测与影响后果分析模型、衍生与次生灾害预警模型和人群疏散避难策略模型等内容的决策支持模型库;存贮有关法律法规、应对各类安全生产事故的专业知识和技术规范、专家经验等内容的知识管理数据库;存贮国内外特别是本地区或本行业有重大影响的、安全生产事故典型案例的事故救援案例数据库;存储应急救援人员或队伍评估情况的应急资质评估数据库;存储各类事故的应急救援演练情况和演练方案等信息的演练方案数据库;存储对各级各类应急救援数据统计分析信息的统计分析数据库。

  为确保各级安全生产应急救援指挥机构、应急救援基地和相关部门应急平台的指标体系、数据结构、业务流程、系统平台等技术基础和功能协调一致、互联互通、信息共享,避免多单位同时重复开发应用系统,由国家安全生产应急救援指挥中心组织专门力量,利用现有资源,并与已有的安全生产信息系统的应用系统有机结合,对安全生产应急平台的综合应用系统进行统一规划、统一设计、分步实施。

  (四)技术标准规范

  国家安全生产应急平台体系建设是一项涉及面广的系统工程,规范和统一标准是实现信息资源共享的基本条件。要遵循通信、网络、数据交换等方面的相关国家或行业标准,规范网络互联、视频会议和图像接入等建设工作,采用国家有关部门发布的人口基础信息、社会经济信息、自然资源信息、基础空间地理信息等数据标准规范,按照电子政务建设和国家安全生产信息系统建设相关标准规范和地方兼容中央、下级兼容上级的模式,形成全国应急平台在功能规范、业务流程、数据定义与编码、数据交换上的统一标准化体系,保证国家安全生产应急平台体系技术标准一致。

  (五)平台安全保障

  严格遵守国家保密规定,利用国家安全生产信息系统和电子政务网络信息安全保障体系,采用专用加密设备等技术手段,严格用户权限控制,确保涉密信息传输、交换、存储和处理安全。加强应急平台的供配电、空调、防火、防灾等安全防护,对计算机操作系统、数据库、网络、机房等进行安全检测和关键系统及数据的容灾备份,逐步完善安全生产应急平台安全管理机制。

  三、建设与运行管理

  (一)建设工作

  各地区、各有关部门的安全生产应急管理与协调指挥机构要高度重视安全生产应急平台建设,规范有序地开展工作,同时做好本地区、本部门应急平台向下延伸工作。

  已建成或正在建设应急平台的省(区、市)、市(地)、有关部门和中央企业安全生产应急管理与协调指挥机构,要充分利用生产安全事故预防监测、预测预警和应急处置等方面的科技成果,不断完善应急平台各项功能。

  (二)运行管理

  为规范应急平台建设,做好衔接工作,各地、各有关部门的安全生产应急管理与协调指挥机构,要将应急平台建设方案报送上级管理部门和国家安全生产应急救援指挥中心备案。

  各级安全生产应急管理机构要承担并加强本单位应急平台日常管理工作,要做好应急平台的安全测评、系统验收和人员培训等工作,配备必要的技术管理人员,理顺工作流程,建立健全保密、运行维护等各项管理制度,加强通信平台、网络平台、计算机和服务器系统平台、应用平台、系统安全平台的日常运行维护,进行信息的及时更新,保障安全生产应急平台的高效安全运行。