论物证鉴定结论与专家证人证言的区别/刘红娟

作者:法律资料网 时间:2024-07-08 05:38:13   浏览:8802   来源:法律资料网
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论物证鉴定结论与专家证人证言的区别

(西南民族大学法学院03级6班)
刘红娟

摘 要: 现代的诉讼制度在强调证据的客观属性方面并没有忽略人在诉讼运行中的主观能动作用,现代专家作证制度将专家证据纳入诉讼证据范畴,正式肯定人对客观规律的认知和把握能力并充分发挥、掌握科学、技术或专业知识的人在司法认知过程中的能动作用,而鉴定结论作为一种证据方式,提供的是法院所缺乏的专门性知识,就这一点而言,意味着鉴定结论常常具有决定或左右整个诉讼、审判结果的影响力。下面我们就鉴定结论与专家证人详细的比较研究。
关键词: 鉴定结论 鉴定人 专家证人 专家证据 专家辅助人

一、 英美法系国家和大陆法系国家的不同规定
由于法律渊源及法律传统不同,所以各国诉讼证据的具体规定有或大或小的差异,关于鉴定人及鉴定结论这一诉讼证据的规定,英美法系国家与大陆法系国家的规定不完全一致。英镁法系国家把鉴定人作为证人,称专家证人,把鉴定意见称为专家证言,因此在英美法系国家的诉讼中就不存在本文所提及的问题。而在大陆法系国家的诉讼证据规则中则区别证人与鉴定人。
美国联邦证据规则规定的证明方式有证言、实物证据及审判上知悉的事,没有单独的鉴定意见及鉴定人的规定,因为鉴定人包括在证人范围之内,是诉讼程序中的证人。在美国,证人是指那些经过宣誓对案件有关事实作证的人,在人有两种:一种是非专家证人(LAWWITNESS),指由于其了解与案件有关的事实而作证的人,与我国民诉法中规定的证人是一类的,“这种证人所了解的知识仅仅是根据其感觉器官而得到的记忆”,“这种证言叫做感知证言(PEICIPIENTTESTIMONY),另一种是专家证人(EXPERTWINTNESS),是指那些用专门知识对争议事实作出判断的人,这种证人就是我国民诉法规定的鉴定人,他们是基于其专门知识提出意见,这种证言叫做意见证言(OPINIOTESTIMONY)。这种专家证人及其所作证明有以下几个特点:第一,专家证人一般由当事人聘请,法院不会依职权指定。但是,由于这一原因不能保证专家证人是否站在公正的立场向法官提供公正的专家意见,所以美国1975年美国联邦法院制定的《美国联邦诉讼规则》作了改革性的规定,专家证人除当事人向法院提供外,法院也可以依职权指定独立的鉴定人。这种变革,一定程度上纠正了过去无法保障专家证人公正性的偏差。就法院指定这一点来看,美国与大陆法系国家的鉴定制度相似,然而这样的鉴定仍然是证人,仍然被作为证人接受反询问。第二,由于其证人的身份,所以美国证据规则规定对鉴定人完全同证人一样可以询问或由对方当事人反询问(CROSSEXAMINATION)。第三,由于专家证人主要是受当事人聘请的,对专家证人双方当事人在法庭上又分别进行询问与反询问,因此诉讼中经常出现“鉴定大战”的情况。这种“鉴定大战”在我国的诉讼制度下是不会出现的。有于美国民事证据规则规定,鉴定人属于证人范畴,所以在美国这种制度下也不会产生本文所探讨的鉴定结论与专家证人的矛盾问题。
英国民事诉讼上的证据方式有证人证言、书证和实物证据三种,其证据方式也就是我国民事诉讼的证据的种类。英国民事诉讼法上的鉴定人也是证人。鉴定人与普通证人不同,称为专业人员证人(EXPERTWINESS),也译为专家证人,其鉴定意见,即我国民诉法上规定的鉴定结论,被称为证人证言。这种专家证人由当事人向法院提供而不是由法院来指定,这种专家证人依然接受询问与反询问。该专家证人是否允许被使用(有时法院认为有关争执点勿需专家证人证明),是否有资格提供专家意见,专家意见是否被采纳,都由法院来决定。所有这些规定都与美国诉讼证据规则相同,唯一不同的是英国没有法院指定鉴定人的规定。
与英国、美国不同,德国的民事诉讼证据规则规定在民事诉讼法中,没有单独的证据法。德国民事诉讼法规定的证据方式有5种,即询问当事人、询问证人、鉴定、书证及勘验。鉴定被单独列为一种证据方式,这是大陆法系与英美法系国家的不同之处。德国民事诉讼法规定的鉴定有以下几个特征:第一,鉴定人不是证人,但关于人证的规定适用于鉴定。第二,鉴定由当事人提出申请,鉴定人由受诉法院选定;鉴定人也可以经双方当事人一致同意而由当事人选定。第三,鉴定人一方被视为法官的助手执行准司法职务、,而适用回避的规定;另一方被视为一种证明方式,因此在决定书是否别采纳则取决于法官的自由心证。法院认为鉴定不能令人满意时,可以命令原鉴定人或命令另一鉴定人为新的鉴定。第四,鉴定人可以根据法院的命令参与勘验,在勘验过程中,鉴定人又是以勘验人的身份进行勘验的。
在我国的传统诉讼理论中认为鉴定人是指那些“受聘请或指派对某些专门性问题进行鉴别判断,提供鉴定意见的人”1。其受聘请或指派是指受人民法院聘请或指派。鉴定人受委托就案件争执事项用鉴别判断的方法作鉴定结论。鉴定结论是“鉴定人对案件专门性问题所作出的书面结论” 2,而且这种:“鉴定结论是人民法院对专门问题交由鉴定部门而得到的书面结论”。这种认识要求鉴定人必须是在诉讼中由人民法院指派或聘请的,鉴定结论必须是在诉讼中经法院委托制作的。但是,实际中确有部分这类案件的当事人为向法院提供充分的证据,证明其诉讼请求的合理性,以及其对案情陈述的真实性,自行申请鉴定机构作了鉴定,在诉讼中提交法院 。法院对这种鉴定结论采取两种方式处理:一是经对方当事人同意,法院认可作为法定证据,视作法院委托鉴定机构的鉴定结论使用;二是 被对方当事人否定,法院不认可其作为鉴定结论。这种鉴定结论我们可暂且称其为自行鉴定。这种自行鉴定究竟是鉴定结论,还是证人证言,关于这个问题用通行的诉讼证据理论来衡量,既不属于鉴定结论,又不属于证人证言。通常理论认为,鉴定结论是人民法院对专门性问题交由鉴定部门鉴定,鉴定部门就案件争执问题所作的鉴定判断的书面结论。证人证言是证人就其所了解的案件事实向当事人和人民法院所作的陈述。证人是指那些因了解案件情况,被人民法院传唤作证的人,鉴定结论与证人证言是完全不同的两种规定,而自行鉴定结论不是人民法院委托鉴定机构所作,它是当事人自行委托鉴定机构所作出的鉴定结论。自行鉴定结论与证人并不相同,该鉴定人并不了解案件事实的人。在我国没有专家证人这一制度。
从上述几个国家的规定来看,英美法系国家由于传统的当事人主义诉讼结构,鉴定人只是诉讼双方当事人的证人而已,鉴定人作为专家证人由当事人向法院提供,即使为公平起见美国联邦诉讼规则规定,法院可以依职权指定鉴定人,但这种被称为专家证人的鉴定人身份仍然是证人,大陆法系国家由于其实行的当事人主义的诉讼结构中比较注重加强法院职权的作用,鉴定人是作为一种不同证人的独立的证据方式,常由法院根据当事人的申请指定,与我国诉讼规定基本相同。
二、鉴定结论与专家证人的形式、内容的比较
鉴定结论,亦称鉴定人意见,在证据法上是一种证据种类,是指在诉讼前或诉讼中,鉴定人根据法定职能,经当事人的申请以及法院的指定,运用专业知识、经验、技能、工艺以及各种科学仪器、设备、技术和手段对专门性事项或者问题所作鉴定后得出的结论。这一结论一旦用于诉讼,就成为诉讼上的证据。 鉴定结论作为法定的诉讼证据之一,其具有两个特征:第一,它要求鉴定人不仅叙述根据案件材料所观察到的事实,而且还必须在分析研究这些事实的基础上提出鉴别和判断的结论。第二,对这种专门性问题所作出的鉴定和判断,只限于就应查明的案件事实本身,而不是直接涉及对案件的有关法律问题作出的评价。对法律问题的评价,应由法官去解决,而不属于鉴定结论的范围。鉴定结论是正确认定案件事实不可少的一种证据。同时,由于鉴定结论是应用专门知识所作出的鉴定和判断,具有专门性、科学性,有着特殊的证明力,往往成为查看和鉴别其他证据的重要手段。如对书证或物证的真伪,有时需要通过鉴定结论加以鉴定,对证人证言和当事人陈述的真实性,也常常需要结合鉴定结论来分析、研究、判断。因此,鉴定结论对于正确认定案件事实,适用法律解决纠纷,具有重要意义。
专家证人(EXPERT WINTESS)原是英美法系国家证据法中特有的一种法律制度。专家证人,系为法院诉讼程序之目的指定提供或准备证据的专家。专家证人的法律定位为证人,其权利义务应同于证人。因此专家证人与证人一样,不应享有任何特权和优待。但作为专家证人应当具备的条件应当而且必须高于普通人证人。具体而盐,作为专家证人,应当具备以下三个基本条件:(一、)专家证人,必须具有与参加诉讼的案件所涉及的某一特定领域或某一特定行业内的专家所具有的专门知识、技能、经验。(二 )、作为专家证人的证言所表达的意见、推论或结论,是依靠专门性的知识、技能和经验而作出的,而不是依靠一般人所具有的常识。三、作为专家证人,必须对自己依据案件事实、证据所提出的意见、推论或结论作出合理的肯定程度的证明。专家证人在出庭对案件专门性问题进行说明时,不得使用猜测性或者模棱两可的语言。
(一):在形式上的区别
鉴定结论须采取书面报告形式,鉴定结论尾部须有专家证人的声明,包括专家证人理解其对法院之职责,以及他已经遵守了该职责。上述声明以及事实声明皆属强制性内容,载于鉴定结论尾部,声明措词不得修改。
德国法院要求鉴定人提交鉴定结论。法院收到鉴定结论后,送交当事人。当事人可对鉴定结论提出书面意见,鉴定人须答复。法院亦可依职权要求鉴定人阐明观点。如当事人对鉴定结论持有异议的,法院可举行审理程序,异议当事人的律师可对鉴定人进行质证和质询。如法院不满意鉴定结论的,可指令其他鉴定人提出鉴定结论,当事人也有权请求法院指定其他鉴定人。若专家系真正的专家,则能够使提交的专家证据采取易理解的形式。故南澳大利亚《最高法院规则》要求专家提供的鉴定结论,包括专家资格的全部细节,清楚地表达意见所依赖的事实假定,明确区分根据事实假定作出的意见。
专家证人的书面性专家证据一般采取书面形式,仅在合理的需要时方得使用言词专家证据。证据规则第35.5条规定,专家证据须以书面报告形式提交,法院另有指令的除外。如果当事人采取快捷审理制形式提起诉讼,则法院将不传唤专家证人出庭作证,为司法利益的除外。向专家证人提问一般也采取书面形式。问答程序旨在促进鉴定结论送达后当事人之间的信息交流,规则第35.6条和指南第17条专门规定了对专家就鉴定结论的书面提问。当事人收到他方的鉴定结论时,如希望提出书面问题的,可直接向他方当事人指示的专家或单一的共同专家提出。除当事人同意或法院另有指令之外,提问只限一次,且只为澄清鉴定结论的目的提出。专家有责任对问题提出适当答复,否则法院有权对当事人进行制裁,如当事人不依赖于该专家证人提供的证据;或者该当事人不得向其他方当事人收取应支付给专家证人的费用,以体现专家职责的重要性。专家一般的职责,包括对法院的优先职责,适用于专家的答复。专家提问的问题构成鉴定结论的组成部分,因而也为事实声明所涵盖。
(二)在内容上的区别
规则第35.10条、第35章诉讼指引第1.2条、指南第15条以及《专家证人议定书》等规则,详细列明了鉴定结论的内容,(1)鉴定结论系向法院陈述,而非向当事人陈述。(2)鉴定结论须详细列明专家证人的资格,以及制作鉴定结论所依据的任何文献或则其他资料。(3)鉴定结论须说明所进行的有关测试、试验及操作人员,以及这些测试或实验是否在该专家证人的监控下进行的,并载明进行上述任何测试或试验人员的资格。(4)如鉴定结论涉及的有关事项存在不同的观点,则应概述各种观点,阐明本专家主张,并为自己的观点阐明理由。(5)鉴定结论事实声明确认。所述事实诚实的信念、包含虚假陈述的书证,经核实之法律后果。对专家证据的限制和管理除上述列举之外,法院享有一般性的管理权。
专家证人,系为法院诉讼程序之目的指定提供或准备证据的专家。它与鉴定结论内容上的区别主要体现在以下几个方面:(1)专家证人的独立性和公正性。在传统的对抗制度诉讼模式下,专家证人和律师一样,是当事人的重要诉讼武器,根据当事人指示就技术问题提出意见并服务于委托人。尽管所提供所谓“科学”证据,但事实上专家意见一般皆对委托人有利。在对抗模式下,专家证人由一方当事人指示并承担费用,经常无意识、甚至有意识倾向性地提供支持一方当事人的证词。改革后的英国民事诉讼,将专家证人的职责定位为对法院拥有优先职责,即专家证人应立足于客观事实,运用科学知识,为法院发展客观事实、进行公正裁判服务,专家证人的一般职责为:不管诉讼胜败,提供独立的意见;仅就对当事人争议至关重要事项以及就其专业领域内的事项,提供意见;发表建议时须考虑当时的全部重要事实;专家对重要事项的意见如有改变 ,应立即告知指示方当事人。(2)专家证人的适格性。关于专家证人的选择应考虑如下事项:1,专家是否具有案件所要求的专业知识;2是否知悉专家的一般职责;3是否有充分的时间;4建议分别指定专家还是共同指定专家;5如共同指定的,各指示方的基本情况;6要求专家鉴定事项的描述;专家证人系为法院诉讼程序之目的指定提供或准备证据的专家 ,故当事人的技术顾问或者所谓的“室内”专家提供的证据,只能作为普通证人证言,当然其中涉及技术问题,但证言的可采性有法院确定,证明力有法院裁量。在英国证据法中,专家分为专家证人与顾问专家,后者指当事人为提供和准备证据以外其他目的指定的专家,而不论当事人今后是否指示其提供或准备证据。但当事人今后拟根据法院命令补偿顾问专家费用的,则顾问专家有关行为适用专家证人规则。(3)运用上的限制:专家证据的合理性与许可性。合理运用专家证据,规则第35.1条规定,限制运用专家证据,专家证据仅适用于解决诉讼程序问题合理必要之情形。诉讼基本目标和想适应原则要求,当事人在争议的任何阶段,皆有义务限制专家的指定如下需要专业知识的事项:1界定并就当事人之间的系争点达成一致;2 协助评价案件的是非曲直;3帮助明确评估争议金额4 明确案件可能尽早和解和公平救济的基础;专家证据的许可性规则规定,未经法院许可任何当事人不得传唤专家证人作证,也不得将鉴定结论作为证据。澳大利亚联邦法院对控制当事人运用专家证据,拥有“固有的”或“默示”权力,且在特定情形下,法院可运用固有权力独立取得专家证据。但后来接受法律委员会意见,最新改革建议为,专家的传唤通常由当事人确定,但法院在特殊情形下可予以限制,包括限制任何专业领域专家证人的人数(4)效力上的限制:专家意见并非绝对,法官拥有自由裁量权,而没有接受专家证据的义务,法院没有义务遵循专家意见,法院可具体解释拒绝专家意见之理由,以及支持法院作出不同结论的原因。“如采纳专家证据,使得法官就能够某一技术问题作出富有学识的裁决,则法官不能对所审理的专家证据发表非专家意见。但如果法官审理的其他证据表明应反驳回专家证据的,或者法官对专家证据不予采信,或者因任何原因使法官不能建立内心确信的,则法官没有接受证据之义务,即便是专家证据,对法官不具有约束力。(5)专家证人的有限性。英国法院在小额索赔诉讼中基本上不使用专家证据。使用快捷审理制的案件,当事人最多只能传唤二名专家证人出庭作证,即双方当事人就任何需鉴定的领域提供一名专家,以及整个案件不超过二个专家提供证据。但书面的鉴定结论的提供,数量并无限定。单一的共同专家:专家证人的统一性认为,专家证据与证据开示一样,是产生过分诉讼费用的主要因素。故专家证据提出了激烈批评:专家证人依附于指示方当事人,表现为提交支持单方当事人的报告,在专家会议和交叉询问中拒绝让步。(6)引导当事人的专家接近客观事实:专家证人的合作性。在任何阶段,法院皆可指令专家证人的讨论。
三 鉴定结论与专家证人在举证责任、采信问题的比较
(—)鉴定结论的举证问题
举证责任是指当事人承担的提供证据证明其诉讼主张及在事实真伪不明的情况下,由一方当事人承担败诉的风险负担。民诉法规定:“当事人对自己提出的主张,有责任提供证据。”因此,当事人可以就自己的诉讼主张申请鉴定人作出结论。可见,我国法律对于鉴定结论这一证据形式,既属于当事人举证范畴,也属于法院的查明责任范围。司法鉴定经常性做法是:双方当事人均可以向法院提供鉴定结论,当双方鉴定结论有冲突或一方对另一方提供的鉴定结论有异议时,如果法院认为有必要,则可以委托其他鉴定机构进行重新鉴定,或者法庭依职权自行委托鉴定人进行鉴定,并以该鉴定结论作为裁判的依据。
(二)鉴定结论的采信问题
由于我国的鉴定主体是多重的,各行各业都有自己的一套体系,科学依据的衡量标准长期处于无法可依的状态,即对于同一案件,诉讼双方当事人可以各自委托鉴定机构进行司法鉴定,并对自己方有利的鉴定结论向法庭举证,而不同的机构作出的鉴定结论互相矛盾,致使案件事实无法查清,司法实践中对这些鉴定结论的审查与采纳也缺乏规范,最终使法官无从裁判,严重影响了司法活动的严肃性。
鉴定结论作为法律规定的证据形式之一,与其他证据形式在法庭上也具有对抗性,任何一种鉴定结论都不具有绝对的权威性,鉴定结论必须在法庭上经过质证、辩论后,有法官认定采信哪一种结论。
(三)专家证言的采信
一般情况下,当事人应当在案件受理之后向人民法院提出聘请专家证人出庭的申请,以便人民法院进行资格审查。当人民法院准许当事人并告知当事人后,当事人应当在举证期限届满前将其聘请的专家证人出具的书面意见提交给人民法院,以便人民法院能在开庭审理前组织当事人进行证据交换。当事人在举证期限内提交专家证人书面意见却有困难的,应当在举证期限内向人民法院申请延期举证,经人民法院准许,可以适当延长举证期限。
如前所述,专家证人在法律上的地位就是证人,因此,专家证人出具的意见书以及在庭审中的陈述同普通证人的证言一样,必须经过庭审质证后才能决定是否采信。在审判实践中,对专家证人证言是否采信应注意以下几点:(1)
专家证人应当接受当事人质询。如果应当出庭的专家证人不存在法律规定的可以不出庭的理由而不出庭,而对方当事人及其聘请的律师、专家证人就案件所涉及的专门性问题所提出的意见持有异议的,则专家证人提出的意见不能为人民法院所采信。如果该专家证人在人民法院组织双方当事人交换证据出庭,接受对方当事人质询,对方当事人对该专家证人就案件所涉及的专门性问题所提出的意见明确表示认可或者没有足以反驳的相反证据和理由的,应当记录在卷,并可视为已经出庭接受当事人质询。该专家证人的意见经审判人员在庭审中说明后,可以作为认定事实的依据。(2)对专家证人证言的质证是庭审中一个相当重要的环节,因为它关系到法庭对专家证言如何采信的问题。对出庭的专家证人的质询应当按下列程序进行:如果案件中只有一方当事人聘请专家证人的,则由该方当事人就其所要证明的事实向专家进行询问,由专家证人就案件涉及的专门性问题所提出的意见向法庭展示:然后由对方当事人对出庭的专家证人进行询问,审判人员也可以对出庭的专家证人进行询问。如果案件的各方当事人均聘请了专家证人的,对出庭的专家证人的质询,审判人员也可以对出庭的专家证人质询。对专家证人的质询,旨在考察专家证人对案件所涉及的专门性问题所提出的意见的可靠度及可信度。必要时,经人民法院准许,可以由当事人各自聘请的专家证人就案件中的专门性问题进行质证。(3)对证人证言的采信。法庭对专家证言是否采信,不在于该专家在其所在领域内的权威性和知名度,而是取决于专家证言的真实性、科学性程度。从证据的效力而言,专家证言并没有优于其它证据的必然效力。当然,审判人员也应该依照法律规定,遵循法官职业道德,对专家证人的证言作出是否采信的判断。因此,在专家证言之间以及专家证言与鉴定结论之间产生严重分歧的情况下,法院采信的标准仍采取应取决于专家证言、鉴定结论的科学性、真实程度。这是人民法院应采取的态度,也是保证案件公正、合理审判的基础。
随着科学技术的高度发展、社会分工越来越细、越来越专业,很多专门技术和技术手段的运用已不是具有法律素养的法官经验可以掌握并运用自如。因此,专家证据纳入证据应用体系,以其专业性为基本特征,通过程序和制度的设计,尽量发挥其在复杂的、专业性较强的案件中的独特作用,使现代司法也随着科学技术的发展而发展。而鉴定结论作为一种证据方式,提供的正是法院所缺乏的专门性知识。人民法院适度地引进“专家证人制度”的一些做法,对现行的鉴定人制度起拾遗补阙的作用,以进一步提高法院对诉讼中技术专门性问题的认知和判断,从根本上维护当事人合法的程序和实体权利。


1常怡主编;《民事诉讼法学》,中国政法大学出版社1994版。
2白绿铉著;《美国民事诉讼法初论》,经济日报出版社。
3澳大利亚联邦《1995年证据法》第80条以及新南威尔士州《证据法》第80条规定,不得仅因为意见证据有关系事实或系争焦点、或者常识问题而予以采纳。
4澳大利亚《家事法院规则》
5南澳大利亚《最高法院规则》
6澳大利亚法律改革委员会:对抗制背景论文之6《专家证人》
7毕玉谦主编《民事证据立法基本问题之管见》
8熊先觉著《中国行政诉讼法教程》




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卫生部关于修改《公共场所卫生管理条例实施细则》等规范性文件部分内容的通知

卫生部


卫生部关于修改《公共场所卫生管理条例实施细则》等规范性文件部分内容的通知


各省、自治区、直辖市卫生厅局,新疆生产建设兵团卫生局:

为进一步规范入学、就业体检项目,维护乙肝表面抗原携带者入学和就业权利,经研究,决定对《公共场所卫生管理条例实施细则》等规范性文件的部分内容作如下修改:

一、将《公共场所卫生管理条例实施细则》(1991年卫生部令第11号)第六条第一项修改为:“甲型病毒性肝炎、戊型病毒性肝炎 肝炎患者经治疗后临床症状消失,肝功能正常,可恢复原工作”。

二、将《预防性健康检查管理办法》(1995年卫生部令第41号)第十六条第一项、《生活饮用水卫生监督管理办法》(1996年建设部、卫生部令第53号)第十一条第二款、《学生集体用餐卫生监督办法》(1996年卫生部令第48号)第九条第四款及《消毒产品生产企业卫生规范(2009年版)》(卫监督发〔2009〕53号)第四十六条中的“病毒性肝炎”修改为:“甲型病毒性肝炎、戊型病毒性肝炎”。

三、删除入学、就业体检表(包括体检项目)中涉及乙肝项目检测的有关内容,即:乙肝病毒感染标志物检测,包括乙肝病毒表面抗原、乙肝病毒表面抗体、乙肝病毒e抗原、乙肝病毒e抗体、乙肝病毒核心抗体和乙肝病毒脱氧核糖核苷酸检测等,俗称“乙肝五项”和HBV-DNA检测等。

本通知自印发之日起施行。


二〇一〇年二月十二日


关于印发《镇(乡)域规划导则(试行)》的通知

住房和城乡建设部


关于印发《镇(乡)域规划导则(试行)》的通知

建村〔2010〕184号


各省、自治区住房和城乡建设厅,直辖市建委(建交委),规划局(规委)、农委,新疆生产建设兵团建设局:
  为适应我国农村地区发展需要,充分发挥乡镇规划对村镇建设的引导作用,规范和加强镇(乡)域规划的编制和实施管理,促进镇(乡)域经济、社会和环境的协调发展,我部制定了《镇(乡)域规划导则(试行)》,现印发给你们,请结合本地区实际施行。
  施行过程中发现的问题和进一步完善的建议,请及时反馈我部村镇建设司。
  联 系 人:卫 琳
  电  话:010-58933318 010-58933122
  传  真:010-58933123
  电子信箱:weilin@mail.cin.gov.cn
                     中华人民共和国住房和城乡建设部
                        二〇一〇年十一月四日

  附件下载:镇(乡)域规划导则(试行)

http://www.gov.cn/gzdt/att/att/site1/20110228/001e3741a2cc0ed5971b01.doc
镇(乡)域规划导则(试行)

1 总则
1.1为适应我国农村发展需要,促进镇(乡)经济、社会和环境的协调发展,充分发挥镇(乡)规划指导镇(乡)发展的作用,加强镇(乡)规划建设管理,根据《中华人民共和国城乡规划法》和相关法律法规的规定制定本导则。
1.2本导则所指的镇、乡是《中华人民共和国宪法》中规定的基层行政区域。镇(乡)域规划是《中华人民共和国城乡规划法》规定的镇规划和乡规划的一种形式,其规划区范围覆盖镇(乡)行政辖区的全部。有条件的镇和乡,应依据本导则编制镇(乡)域规划。
1.3镇(乡)域规划编制应坚持全域统筹、注重发展、节约用地、因地制宜的原则,突出对镇(乡)全域发展的指导,协调农村生产、生活和生态,统筹对建设用地和非建设用地合理布局。体现地域特色、乡村特色和民族特色,尊重农村地区的多样性和差异性。节约和集约利用资源和能源,保护生态环境。
1.4 镇(乡)域规划的期限一般为20年。
1.5 镇(乡)域规划的组织编制和审批应当分别按照《中国人民共和国城乡规划法》对镇规划和乡规划组织编制和审批的要求执行。
1.6 编制镇(乡)域规划,应当遵守国家有关标准和技术规范,采用符合国家有关规定的基础资料。

2 编制内容
2.1经济社会发展目标与产业布局
2.1.1 经济社会发展 分析自然条件、资源基础和发展潜力,提出镇(乡)域城乡统筹发展战略,确定镇(乡)域发展定位和社会经济发展目标;分析农村人口转移趋势和流向,预测镇(乡)域人口规模;明确镇(乡)域产业结构调整目标、产业发展方向和重点,提出三次产业发展的主要目标和发展措施。
2.1.2 产业布局 统筹规划镇(乡)域三次产业的空间布局,合理确定农业生产区、农副产品加工区、产业园区、物流市场区、旅游发展区等产业集中区的选址和用地规模。

2.2 空间利用布局与管制
2.2.1空间利用布局 划定镇(乡)域山区、水面、林地、农地、草地、城镇建设、基础设施等用地空间的范围,结合气候条件、水文条件、地形状况、土壤肥力等自然条件,提出各类用地空间的开发利用、设施建设和生态保育措施。
(1)山区保护与开发。以保护和改善生态环境为核心,提出山区农林产品、旅游开发、矿藏采掘等开发利用措施。
(2)水资源与滨水空间保护与利用。优先确定保护和整治水体环境方案,合理安排农田灌溉设施布局,提出滨水空间、特色水产品、水上观光等水资源利用与开发规划,对河道清淤及其长效管理提出建议。
(3)林地保育与利用。完善水土保持、林地保育等生态空间;规划苗圃、生态林、经济林等林地及其种植范围;安排林地道路系统、林特产品加工、林区生态旅游等设施用地。
(4)农地利用及农田基本建设。规划农业种植项目,并确定其空间分布;统筹安排农业设施和农田水利建设工程,确定其分布和规模等;科学划定需要改造的中低产田区域、农田整治区域和可复垦农田地区,并提出相应的农田基本建设工程项目。
(5)草地利用与牧区布局。划定草场,进行草场载畜量评价,实行以草定畜确定生产规模,避免超载过牧;划定需要实施草地改良的区域,并提出相关的水利、道路、虫害治理和轮牧措施;规划牧区生产和防灾抗灾的生命线工程和必备的基础设施、公共设施。
(6)村镇建设布局。确定村镇居民点体系,结合空间管制确定镇(乡)域建设用地的规模和布局,分别划定保留的原有建设用地和新增建设用地的范围。
(7)基础设施用地布局。划定各类交通设施、公用工程设施和水利设施的用地范围。构建镇(乡)域机耕路、林区作业路、农田水网、灌溉渠网、运输管道等与工农业生产密切相关的通道网络,确定其线路走向和控制宽度。
各类用地空间可能的开发利用途径、设施建设重点和生态保育要求可参考表1。
表1 镇(乡)域空间利用导引
用地类型 分类 开发利用 设施建设 生态保育
山区 植被覆盖 农林产品种植、旅游开发 山林管理设施、旅游服务设施 依据生态敏感度评价,实行分级保护
裸岩砾石 旅游开发、矿藏采掘 旅游服务设施、矿产采掘设施
水面 河流湖泊 水产品养殖、滨水旅游、农业灌溉 养殖设施、旅游服务设施、取水设施 严格保护水面范围
水库坑塘 水产品养殖、滨水旅游、农业灌溉 养殖设施、旅游服务设施、取水设施、防渗设施
滩涂 水产品养殖、滨水旅游 养殖设施、旅游服务设施
沟渠 农业灌溉 沟渠疏浚、防渗设施
林地 园地 林果种植、茶叶种植、其它经济林种植(橡胶、可可、咖啡等)、采摘旅游 林业管理设施、林区作业路、旅游服务设施、防(火)灾设施 依据生态功能评估,实行较严格保护,园地与林地之间、林地与农田之间可进行一定的转用
林地 用材林木、竹林、苗圃、观光旅游 林业管理设施、林区作业路、旅游服务设施、防(火)灾设施
农地 水田 水生农作物种植、观光农业 排涝设施、节水灌溉设施、机耕路、旅游服务设施 严格保护田地范围,保育水土条件,进行土地整理
水浇地 旱生农作物种植、采摘农业 灌溉渠网、灌溉设施、大棚等农业设施、机耕路、旅游服务设施 严格保护田地范围,保育水土条件、进行土地整理
旱地 旱生农作物种植、采摘农业 节水灌溉设施、防旱应急设施、大棚等农业设施、机耕路 较严格保护,符合规划的条件下可转用为建设用地、进行土地整理
草地 牧草地 牲畜养殖、旅游开发 生产设施、防灾抗灾设施 实行以草定畜,控制超载过牧
村镇 镇区(乡政府驻地) 城镇建设 基础设施、公共服务设施、经营设施等 村镇绿化建设
及矿区复垦等
村庄 农村居民点建设 基础设施、公共服务设施、经营设施等
产业园区与独立工矿区 工业开发、矿产采掘 工矿基础设施、配套生活服务设施
设施 基础设施用地 - 交通设施、公用工程设施、水利设施、生产通道 -
注:“-”表示空缺。

2.2.2 空间管制 根据生态环境、资源利用、公共安全等基础条件划定生态空间,确定相关生态环境、土地和水资源、能源、自然与文化遗产等方面的保护与利用目标和要求,综合分析用地条件划定镇(乡)域内禁建区、限建区和适建区的范围,提出镇(乡)域空间管制原则和措施。
禁建区是指各类建设开发活动禁止进入或应严格避让的地区,主要包括自然保护区、基本农田保护区、水源地保护区、生态公益林、水土涵养区、湿地等;限建区是指附有限制准入条件可以建设开发的地区;适建区是指适宜进行建设开发的地区。禁建区、限建区的划定参照表2执行。
表2 镇(乡)域禁建区和限建区划定
要素 序号 要素大类 具体要素 空间管制分区
禁建区 限建区
地质 1 工程地质条件 工程地质条件较差地区 - ●
工程地质条件一般及较好地区 - -
2 地震风险 活动断裂带 - ●
3 水土流失防治 25度以上陡坡地区 - ●
泥石流危害沟谷 - 危害严重、较严重
水土流失重点治理区 - ●
山前生态保护区 - ●
4 地质灾害 泥石流、砂土液化等危险区 - ●
地面沉降危害区 - 危害较大区、危害中等区
地裂缝危害区 所在地 两侧500米范围内
崩塌、滑坡、塌陷等危险区 ● -
5 地质遗迹与矿产保护 地质遗迹保护区、地质公园 - ●
矿产资源保护 - ●
水系 6 河湖湿地 河湖水体、水滨保护地带 - ●
水利工程保护范围 - ●
7 水源保护 地表水源保护区 一级保护区 二级保护区、三级保护区
地下水源保护区 核心区 防护区、补给区
8 地下水超采 地下水严重超采区 - 严重超采区
地下水一般超采及未超采区 - -
9 洪涝调蓄 超标洪水分洪口门 ● -
超标洪水高风险区 - ●
超标洪水低风险区、相对安全区和洪水泛区 - -
蓄滞洪区 ● -
绿地 10 绿化保护 自然保护区 核心区、缓冲区 实验区
风景名胜区 特级保护区 一级保护区、二级保护区
森林公园、名胜古迹区林地、纪念林地、绿色通道 - ●
生态公益林地 重点生态公益林 一般生态公益林
种子资源地、古树群及古树名木生长地 ● -
农地 11 农地保护 基本农田保护区 ● -
一般农田 - -
环境 12 污染物集中处置设施防护 固体废弃物处理设施、垃圾填埋场防护区、危险废物处理设施防护区 - ●
集中污水处理厂防护区 - ●
13 民用电磁辐射设施防护 变电站防护区 110kv以上变电站 -
广播电视发射设施保护区 保护区 控制发展区
移动通信基站防护区、微波通道电磁辐射防护区 - ●
14 市政基础设施防护 高压走廊防护区 110kv以上输电线路的防护区 -
石油天然气管道设施安全防护区 安全防护一级区 安全防护二级区
15 噪声污染防护 高速公路环境噪声防护区 - 两侧各100米范围
铁路环境噪声防护区 - 两侧各350米范围
机场噪声防护区 - 沿跑道方向距跑道两端各1~3千米,垂直于跑道方向距离跑道两侧边缘各0.5~1千米范围
文物 16 文物保护 国家级、市级文物保护 文保单位 建设控制地带
区县级文物保护单位、历史文化保护区 - ●
地下文物埋藏区 - ●
注:“●”表示该项应列为禁建区或限建区;“-”表示空缺;文字说明表示该项相应内容应列为禁建区或限建区。

2.3 居民点布局
2.3.1 提出镇(乡)域居民点集中建设、协调发展的总体方案和村庄整合的具体安排,构建镇区(乡政府驻地)、中心村、基层村三级体系;预测镇区(乡政府驻地)和镇(乡)域各行政村人口规模和建设用地规模(建设用地分类和人均建设用地指标由各省级住房和建设主管部门按照本地情况确定);确定镇区(乡政府驻地)功能,划定镇区(乡政府驻地)建设用地范围。
2.3.2 中心村以服务农业、农村和农民为目标。中心村遴选应当综合考虑以下条件:(1)规模较大;(2)经济实力较强;(3)基础设施和公共服务设施较为完备;(4)能够带动周围村庄建设和发展。合理布局中心村,平原地区服务半径一般按带动5个左右基层村为宜,山区等特殊地区可根据实际情况确定中心村服务半径。
2.3.3 居民点规划要尊重现有的乡村格局和脉络,尊重居民点规划与生产资料以及社会资源之间的依存关系,没有重大理由不得迁并村庄。村庄迁并不得违反农民意愿、不得影响村民生产生活。要确保村庄整合后村民生产更方便、居住更安全、生活更有保障。应特别注重保护当地历史文化、宗教信仰、风俗习惯、特色风貌和生态环境等。
村庄迁并主要考虑下述情形:(1)位于城市近郊区,在相关城市已批准的法定规划中确定将被城镇化的村庄;(2)存在严重自然灾害安全隐患且难以治理的村庄。如位于行洪区、蓄滞洪区、矿产采空区的村庄和受到泥石流、滑坡、崩岩和塌陷等地质灾害威胁且经评估难以治理的村庄。
2.3.4 提出村庄建设与整治的原则要求和分类管理措施,重点从空间格局、景观环境、建筑风貌等方面提出村容村貌建设的整体要求。

2.4 交通系统
2.4.1公路 确定高速公路、国道、省道、县道和乡道等公路在镇(乡)域的线路走向,按照公路设计相关标准确定公路的等级和控制宽度。规划农村公交线路,确定公交站点位置。
2.4.2 航道 水网地区应提出镇(乡)域水运交通组织方案,按照航道设计相关标准,明确航道等级和走向、港口布局、桥梁净空要求等。
2.4.3 站场 按照相关标准,确定镇(乡)域汽车站、火车站、港口码头、等交通站场的等级和功能(客运、货运),提出其规划布局和用地规模。确定加油站、停车场等静态交通设施、批发市场和物流点的规划布局和用地规模。

2.5 供水及能源工程
2.5.1 给水 确定镇(乡)域供水方式和水源(包括水源地(含供水主干网)和水厂的选址和规模),预测镇(乡)域用水量(包括工农业生产用水、生活用水、生态用水),并按规范规划布置供水主干次管网。
2.5.2能源工程 根据地方特点确定主要能源供应方式;预测镇(乡)域用电负荷(包括工农业生产用电、生活用电),规划变电站位置、等级和规模,布局输电网络;确定燃气供应方式,提倡利用沼气、太阳能、地热、水电等清洁能源。

2.6 环境卫生治理
2.6.1 垃圾处理设施 根据当地自然和社会经济条件,提出垃圾处理目标,划定垃圾集中处理和分散处理的区域及方式。提倡生活垃圾分类和垃圾资源化处置方式。根据需要规划垃圾集中处理设施和垃圾中转设施,确定其位置和占地规模。
2.6.2 污水治理 根据当地自然和社会经济条件,提出污水处理目标,划定污水集中处理和分散处理的区域及方式。优化、确定污水集中处理设施的选址和规模,并布置排水主干管网;缺水且有条件的镇(乡)可进一步实施生活污水和工业污水独立系统,提出污(废)水综合利用或资源化措施,并布置中水管网等。
2.6.3 粪便处理设施 确定乡村粪便处理的方式和用途,鼓励粪便资源化处理。实施集中处理的,要根据人口密度和运行管理能力等规划处理设施的位置和占地规模。

2.7 公共设施 积极推进城乡基本公共服务均等化,按镇区(乡政府驻地)、中心村、基层村三个等级配置公共设施,安排行政管理、教育机构、文体科技、医疗保健、商业金融、社会福利、集贸市场等7类公共设施的布局和用地。公共设施的配置应参照表3的规定。


表3 公共设施项目配置
类 别 项 目 名 称 镇区(乡政府驻地) 中心村 基层村
一、行政管理 1、党、政府、人大、政协、团体 ● — —
2、法庭 ○ — —
3、各专项管理机构 ● — —
4、居委会、警务室 ● — —
5、村委会 ○ ● ●
二、教育机构 6、专科院校 ○ — —
7、职业学校、成人教育及培训机构 ○ — —
8、高级中学 ○ — —
9、初级中学 ● ○ —
10、小学 ● ● ○
11、幼儿园、托儿所 ● ● ○
三、文体科技 12、文化站(室)青少年及老年之家 ● ● ○
13、体育场馆 ● — —
14、科技站、农技站 ● ○ —
15、图书馆、展览倌、博物馆 ○ — —
16、影剧院、游乐健身场所 ● ○ ○
17、广播电视台(站) ● — —
四、医疗保健 18、计划生育站(组) ● ○ —
19、防疫站、卫生监督站 ● — —
20、医院、卫生院、保健站 ● ● ●
21、休疗养院 ○ — —
22、专科诊所 ○ ○ —
五、商业金融 23、生产资料、建材、日杂商品 ● ○ ○
24、粮油店 ● ● —
25、药店 ● ○ —
26、燃料店(站) ● — —
27、理发馆、浴室、照相馆 ● ○ —
28、综合服务站 ● ○ ○
29、物业管理 ● ○ —
30、农产品销售中介 ○ ○ —
31、银行、信用社、保险机构 ● — —
32、邮政局 ● ○ —
六、社会保障 33、残障人康复中心 ● — —
34、敬老院 ● ○ —
35、养老服务站 ● ● —
七、集贸设施 36、蔬菜、果品、副食市场 ● ○ —
37、粮油、土特产、市场畜禽、水产市场 ● ○ —
38、燃料、建材家具、生产资料市场 ○ — —
注:“●”表示必须设置;“○”表示可以选择设置;“-”表示可以不设置。

2.8 防灾减灾 以中心村为防灾减灾基本单元,整合各类减灾资源,确定综合防灾减灾与公共安全保障体系,提出防洪排涝、防台风、消防、人防、抗震、地质灾害防护等规划原则、设防标准及防灾减灾措施;迁建村庄和新建镇区必须进行建设用地适宜性评价。
2.8.1 防洪排涝 按城乡统一规划,明确防洪标准,提出防洪设施建设的原则和要求。易受内涝灾害的镇(乡),应结合排水工程统一规划排涝工程,明确防内涝灾害标准,提出排涝设施布局和建设标准。
2.8.2 消防 按城乡统一布局的原则和要求,规划消防通道,有条件和需要的镇(乡)设置消防站。
2.8.3 地质灾害防治 存在泥石流、滑坡、山崩、地陷、断层、沉降等地质灾害隐患的镇(乡),应划定灾害易发区域,提出村镇规划建设用地选址和布局的原则和要求。
2.8.4 抗震救灾和突发事件应对 位于地震基本烈度6度及以上地区的镇(乡),应根据相关标准确定镇(乡)域抗震设防标准,明确应急避难场所分布、救援通道建设、生命线工程建设的原则和要求。

2.9 历史文化和特色景观资源保护 存在自然保护区、风景名胜区、特色街区、名镇名村等历史文化和特色景观资源的镇(乡),应参照相关规范和标准编制相应的保护和开发利用规划(或采用规划专题的形式)。达不到自然保护区、风景名胜区、特色街区、名镇名村等设立标准,但具有保护价值的历史文化和特色景观资源,应提出保护要求。

3 成果要求
3.1规划成果内容
3.1.1 镇(乡)域规划的规划成果包括文本、图纸和说明书。文本应当规范、准确、含义清晰。图纸内容应与文本一致。说明书的内容是分析现状、论证规划意图、解释规划文本等,附有重要的基础资料和必要的专题研究报告。
3.1.2 镇(乡)域规划的图纸除区位图外,图纸比例尺一般要求为1:10000,根据镇、乡行政辖区面积大小一般在1:5000—1:25000之间选择。应出具的规划图纸和内容如表4所示。

表4 规划图纸名称和内容
序号 图纸名称 图纸内容 必选/可选
1 区位图 标明镇、乡在大区域中所处的位置 必选
2 镇(乡)域现状分析图 标明行政区划、村镇分布、交通网络、主要基础设施、主要风景旅游资源等内容 必选
3 镇(乡)域经济社会发展与产业布局规划图 可选择绘制镇(乡)域产业布局规划图或镇(乡)域产业链规划图,重点标明镇(乡)域三次产业和各类产业集中区的空间布局 必选
4 镇(乡)域空间布局规划图 确定镇(乡)域山区、水面、林地、农地、草地、村镇建设、基础设施等用地的范围和布局,标明各类土地空间的开发利用途径和设施建设要求 必选
5 镇(乡)域空间管制规划图 标明行政区划,划定禁建区、限建区、适建区的控制范围和各类土地用途界限等内容 必选
6 镇(乡)域居民点布局规划图 标明行政区划,确定镇(乡)域居民点体系布局,划定镇区(乡政府驻地)建设用地范围 必选
7 镇(乡)域综合交通规划图 标明公路、铁路、航道等的等级和线路走向,组织公共交通网络,标明镇(乡)域交通站场和静态交通设施的规划布局和用地范围。 必选
8 镇(乡)域供水供能规划图 标明镇(乡)域给水、电力、燃气等的设施位置、等级和规模,管网、线路、通道的等级和走向。 必选
9 镇(乡)域环境环卫治理规划图 标明镇(乡)域污水处理、垃圾处理、粪便处理等设施(集中处理设施和中转设施)的位置和占地规模 必选
10 镇(乡)域公共设施规划图 标明行政管理、教育机构、文体科技、医疗保健、商业金融、社会福利、集贸市场等各类公共设施在镇(乡)域中的布局和等级 必选
11 镇(乡)域防灾减灾规划图 划定镇(乡)域防洪、防台风、消防、人防、抗震、地质灾害防护等需要重点控制的地区,标明各类灾害防护所需设施的位置、规模和救援通道的线路走向 必选
12 镇(乡)域历史文化和特色景观资源保护规划图 标明镇(乡)域自然保护区、风景名胜区、特色街区、名镇名村等的保护和控制范围 可选

3.1.3 规划成果应当以书面和电子文件两种形式表达。
3.2 镇(乡)域规划的强制性内容包括:规划区范围、镇区(乡政府驻地)建设用地范围、镇区(乡政府驻地)和村庄建设用地规模、基础设施和公共服务设施用地、水源地和水系、基本农田、环卫设施用地、历史文化和特色景观资源保护以及防灾减灾等。

4 规划管理与实施
4.1镇(乡)域规划的实施管理,应当有利于促进我国城镇化健康发展,适应农村土地管理制度改革的要求。
4.2镇(乡)域规划成果报送审批前应当依法将规划草案予以公告,并采取座谈会、论证会等多种形式广泛征求村民、社会公众和有关专家的意见。公告的时间不得少于三十日。对有关意见的采纳结果应当公布。
4.3镇(乡)域规划成果经镇(乡)人民代表大会审查同意后由镇(乡)人民政府报县、市级人民政府批准。
4.4镇(乡)域规划成果批准后,镇(乡)人民政府应按法定程序向公众公布、展示规划成果,并接受公众对规划实施的监督。
4.5镇(乡)域规划根据当地经济社会发展需要确需调整的,由镇(乡)人民政府提出调整报告,经审批机关同级的建设(规划)主管部门认定后方可组织调整。调整后的规划成果,按前款规定的程序报原审批机关审批并公示。
4.6镇(乡)域规划成果经批准后,建议形成配套的规划实施管理条文。内容可包括:居民点体系、交通系统、给排水、能源和通信工程、公共设施、防灾减灾、环境保护及治理等的空间布局;镇(乡)域规划实施的时序安排;镇(乡)域近期建设项目表;镇(乡)域规划实施的组织保障机制等。

5 附则
5.1 矿区、农场、林场、牧场、渔场、盐场等镇级基层单位规划可参照本导则编制。
5.2 本导则由住房和城乡建设部负责解释。
5.3 本导则自发布之日起施行。