国务院


国务院批转国务院抗震救灾总指挥部关于当前抗震救灾进展情况和下一阶段工作任务的通知

国发〔2008〕16号


各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
　　国务院同意国务院抗震救灾总指挥部《关于当前抗震救灾进展情况和下一阶段的工作任务》，现转发给你们，请认真贯彻执行。
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 　国务院
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 二○○八年五月二十八日



关于当前抗震救灾进展情况
和下一阶段的工作任务
国务院抗震救灾总指挥部

　　一、我国经历了一次历史罕见的大地震
　　5月12日14时28分，四川省汶川县发生8.0级特大地震。这次地震，是新中国成立以来破坏性最强、波及范围最广、救灾难度最大的一次地震。一是强度烈度高。震级达里氏8级，最大烈度达11度，均超过唐山大地震。二是影响范围广。波及四川、甘肃、陕西、重庆等16个省区市，417个县、4624个乡（镇）、46574个村庄受灾，灾区总面积44万平方公里，受灾人口4561万人。其中四川省灾区面积达28万平方公里，重灾区达12.5万平方公里，极重灾区达1.1万平方公里，受灾人口2961万人。三是余震频次多。截至5月27日12时，发生余震8668次，其中4级以上182次，5级以上28次，6级以上5次。据地震部门预测，余震活动还会持续一段时间，仍有发生6-7级地震的可能。四是救灾难度大。重灾区多为交通不便的高山峡谷地带，加上地震造成交通、通信中断、河道阻塞，天气恶劣，救援人员、物资、车辆和大型救援设备无法及时进入现场。
　　地震造成极大破坏。一是人员伤亡惨重。截至5月27日12时，已确认因灾遇难67183人，受伤361822人，其中四川省遇难66674人、受伤350133人。此外，尚有20790人失踪（四川20779人），其中相当数量可能已经遇难。估计这次地震遇难总人数将超过8万人。二是房屋大面积倒塌。倒塌房屋652.5万间，损坏房屋2314.3万间。北川县城、汶川县映秀镇等部分城镇被夷为平地。三是基础设施严重损毁。震中地区周围的15条国道省道干线公路和宝成线等5条铁路中断，电力、通信、供水等系统大面积瘫痪。四是次生灾害多发。滑坡、崩塌、泥石流频发，江河阻塞形成堰塞湖35处，2385座水库一度出现不同程度险情。五是正常生产生活秩序受到严重影响。工矿商贸企业停产面较大，机关、学校、医院等严重受损。部分农田和农业设施被毁。四川省因灾损失畜禽4433.56万头（只）。
　　由于统计尚难完全，余震仍然不断，灾害所造成的损失还没有见底，实际情况可能更为严重。
　　二、抗震救灾工作有力有序有效，取得阶段性成果
　　党中央、国务院高度重视抗震救灾工作。地震发生后，胡锦涛总书记立即做出重要指示，连续主持召开中央政治局常委会议和政治局会议，全面部署抗震救灾工作，并亲赴四川灾区指导抗震救灾。国务院成立抗震救灾总指挥部，震后立即赶赴地震灾区，直接指挥抗震救灾工作。党中央、国务院和中央军委其他领导同志也对抗震救灾工作给予了有力指导和协调。按照中央的部署，抗震救灾工作正在紧张、全面地展开。
　　（一）全力解救被困人员。共动用解放军、武警部队兵力超过13万余人，公安民警、消防官兵和特警2万余人，国内外地震专业救援队5257人；累计出动各种飞机4560架次，解救被困人员、运送紧急物资。解放军和武警官兵组成小分队，冒着余震、泥石流、滚石等危险，翻山越岭，克服重重困难，于5月14日中午到达全部受灾县，15日24时到达全部重灾乡镇，19日14时28分到达灾区所有村庄。截至27日12时，共解救被困群众69.8万人，其中救活被掩埋人员6541人。
　　（二）救治受伤群众。各地（包括军队、武警）向灾区派出14950名医疗卫生人员，共投入医疗卫生人员约9.13万人，其中投入一线6.5万人。截至27日12时，累计救治伤员36万人，其中送院治疗84810人，出院54374人，现有住院伤员16288人。已处理遇难者遗体64847具。卫生防疫工作全面展开，已无害化处理死亡畜禽2230.6万头（只），目前灾区未发生与地震有关的传染病暴发流行。
　　（三）安置受灾群众。截至27日12时，中央财政已拨付救灾资金151.26亿元，地方财政投入40.9亿元。已向各灾区调运救灾帐篷56.64万顶、活动板房5.32万套、衣被1184.52万件。先后向灾区运送食品、瓶装水等生活物资上千吨。全国共接受社会各界捐赠款物合计327.22亿元。各灾区累计紧急转移安置受灾群众1500.6万人。
　　（四）抢修受损设施。各重灾县和主要城镇实现了至少有一条干线公路对外连接。宝成线等因灾中断的5条铁路线均已恢复正常运行。四川54个重灾县已基本恢复或部分恢复供电。调运大批移动通信机站和卫星电话，抢通受损光缆，所有受灾区县对外通信已不同程度恢复。修复供水管线13649.6公里，通过架设临时供水管线、抢修村镇供水设施和临时送水等措施，基本解决群众临时用水问题。加强水库、水电站、堰塞湖险情及地质灾害监测排查、防险抢险工作，至今未发生重大次生灾害。
　　（五）加强震情监测。地震部门坚持24小时不间断跟踪监测地震序列活动，增设流动观测站，密切监视震情发展，加强趋势会商研判，全力做好余震防范工作。实时跟踪震情的动态变化。
　　（六）做好宣传报道。及时准确客观公布灾情和抗震救灾情况，全面深入报道抗震救灾工作，营造了良好的舆论氛围。广大军民在抗震救灾中表现出不屈不挠、团结奋斗的民族精神和感天动地的英雄事迹，凝聚了全国人民和全球华人的情感和力量，增强了战胜灾害的信心和勇气，赢得了国际社会的普遍尊重和赞誉。
　　经过前一阶段艰苦卓绝的努力，抗震救灾工作有力有序有效，最大程度抢救了被困群众，受灾群众基本生活初步得到安排，社会治安秩序保持总体稳定。这是党中央、国务院和中央军委坚强领导、统一指挥的结果，是灾区各级党委、政府和各地区、各部门紧急行动、全力以赴的结果，是解放军、武警部队官兵、民兵预备役人员和公安民警临危不惧、顽强奋战的结果，是全国各族人民万众一心、大力支持的结果。
　　三、下一阶段抗震救灾工作的主要任务
　　当前，抗震救灾形势依然严峻，任务十分艰巨。最为突出的，一是受灾群众生活安置面临很多困难。这次地震，受灾群众数量巨大，无家可归的人员多，伤病员多，“三孤”（孤儿、孤老、孤残）人员多，受灾群众吃饭、饮水、看病、上学等方面都有许多亟待解决的问题，尤其是住的问题更为突出。二是防疫形势严峻。灾区环境卫生特别是饮用水和食品卫生条件差，加上近期气温升高、降雨较多，极易发生传染病疫情，控制动物疫病和人畜共患病的难度也比较大。三是次生灾害隐患多。灾区水利设施密集，不少水库、水电站、堤防等存在安全隐患，山体滑坡形成了不少堰塞湖，加上余震不断和汛期来临，随时可能发生重大次生灾害。
　　这次抗震救灾工作的艰巨性还在于，重灾区道路通行和保障能力很低，特别是一些边远乡村救灾物资设备运入和伤员运出都十分困难，影响救灾工作进程；灾区基础设施和生产能力遭到很大破坏，许多保留下来的设施存在不少地质和建筑隐患，恢复生产十分困难；灾后重建需要开展地质条件评估论证等大量前期工作，不少城镇和乡村要异地重建，灾后重建需要较长时间；许多家庭失去亲人，遭受严重心理创伤，大量“三孤”人员需要安置和抚慰；一些基层组织遭受很大损失，社会管理恢复正常难度很大，灾后维护社会稳定任务繁重。
　　当前抗震救灾工作已经进入新的阶段，要在继续做好被困群众搜救工作的同时，把安置受灾群众、恢复生产和灾后重建工作摆在更加突出的位置。总的要求是，坚持以人为本，切实做好伤员救治和卫生防疫，安排好受灾群众生活，严密防范余震破坏和次生灾害，维护社会正常秩序，同时部署恢复生产，规划灾后重建。
　　（一）抓紧救治伤病人员。在不放弃搜救被困人员的同时，尽最大努力保障伤员生命安全。加强对当地和外来医疗救护队伍的组织协调，尽快空运医疗队到尚未进入的乡村，争分夺秒抢救受伤群众。增派有经验的专家，加大医疗急救物资供应力度，确保救出人员得到及时救治。及时把部分重伤员分流转运到省内外城市医院实施救治。
　　（二）着力安排好受灾群众生活。千方百计解决受灾群众临时居住问题，在1个月内再紧急生产调运90万顶帐篷和80万套篷布房材料，3个月内生产安装100万套活动板房，同时启动第二批再生产50万套的工作，实行对口支援，保质保量按时完成。灾区各级政府要统筹安排，搞好规划选址，制订分配使用方案。优先安排教学用房，尽快复课。同时，积极组织自救，通过投亲靠友，利用体育、文化、培训中心等公用设施，鼓励具备重建条件的受灾群众自建住房等多种渠道，因地制宜安置受灾群众。在继续应急供应方便食品、瓶装水的同时，抓紧向灾区组织调运粮食、食用油等生活物资。在3个月内向灾区困难群众每人每天发放1斤口粮和10元补助金。加快修复供水设施，修建小型应急集中供水系统，加强对城乡水源的水质监测、检验和防护，确保饮水安全。继续组织采购和捐赠，向灾区调运衣被。尽快恢复商业网点，搞活商品流通，维护市场和物价基本稳定。
　　（三）全面加强卫生防疫工作。把卫生防疫作为抗震救灾的重大任务摆在突出位置，确保大灾之后无大疫。继续增派卫生防疫人员，加强山区和边远地区防疫工作，保证每个行政村有1-3名防疫技术人员和卫生监督员，实行医疗救治与卫生防疫相结合，积极做好卫生防疫、健康知识宣传普及等工作；抓紧防疫药品的组织生产和运输，保证防疫工作需要；及时切断污染源，加快死亡动物的处理，加强动物防疫免疫和防控鼠害工作，认真组织好建筑物废墟等消毒工作，及时清运生活垃圾；加强对饮用水监测和食品卫生监督检查；精心组织易感人群免疫接种工作，建立免疫屏障；加强疫情监测，实行疫情零报告制度，防止传染病流行蔓延。
　　（四）妥善做好遇难者善后处理工作。尽快做好遇难者遗体身份辨认和火化、埋葬工作，对因灾遇难人员家庭按每位遇难者5000元的标准发放抚慰金。做好灾区孤儿、孤老、孤残安置工作，确保基本生活，在3个月内为“三孤”人员每人每月提供600元基本生活费。
　　（五）严防次生灾害。加强地震监测预报，准确把握震区及全国震情变化，做好余震防范工作。严密防范由于降雨和余震引发的滑坡、泥石流、滚石造成人员伤亡，防范因水库、水电站、堤坝等垮塌而引起的水灾。重点做好唐家山等堰塞湖险情的处置，实行统一指挥，加强水位和堰体监测，及时组织人员转移避险，抓紧实施工程除险。认真排查危险化学品生产储存设备、输油气管道、工业生产重点设施因灾造成的隐患，及时采取安全防范措施。
　　（六）组织恢复生产。抓紧抢修灾毁基础设施，尽快全面恢复重灾区的交通、供电、供水，恢复乡镇和行政村的通信保障。灾区企业要自力更生、奋起自救，在确保安全的前提下，尽快恢复生产。要积极组织广大农民抢收、抢种，保障“三夏”农资供应，尽快恢复农业生产。
　　（七）保持灾区社会稳定。严密防范、严厉打击盗窃、抢劫、哄抢救灾物资及以赈灾募捐名义诈骗敛取不义之财、散布传播各种谣言制造社会恐慌等违法犯罪活动。充分发挥政治优势、组织优势，组织党员干部深入灾区群众特别是要走访遇难者家属，耐心细致地做好心理安抚、思想疏导工作。积极主动帮助受灾群众解决实际困难，及时发现和化解各种不稳定因素，维护好灾区社会秩序。
　　（八）做好灾后重建前期工作。成立灾后重建规划组，按照统筹规划、科学评估、分步实施的原则，在国家汶川地震专家委员会现场调查研究、科学论证的基础上，开展地质地理环境条件评估和建设项目选址工作，抓紧编制灾后重建总体规划，并着手编制重建的各专项规划和具体实施方案，明确各项支持政策。要注意保护民族文化遗产，保护具有科学价值的地震遗址，对损毁的公共建筑要进行鉴定。通过政府投入、对口支援、社会募集，多渠道筹集灾后重建资金。建立和完善对口支援机制，实行一省帮一重灾县，几省帮一重灾市（州），举全国之力，加快恢复重建。
　　四、加强组织领导，确保抗震救灾各项措施的落实
　　（一）加强指挥协调。地方、部队及各方面救援力量要实行统一领导、统一指挥，加强军地协调，形成大力协同、密切合作的机制。受灾地区各级党委和政府要充分发挥作用，建立健全强有力的市县乡村抗震救灾领导体制，确保党中央、国务院各项要求落到实处。
　　（二）做好资金保障工作。通过政府投入、对口支援、社会募集、市场运作，多渠道筹集灾后重建资金。中央财政加大支持力度，安排250亿元用于当前抗震救灾的各项支出，并将根据需要增加投入。今年安排700亿元建立灾后重建基金，明后两年中央预算还要再做相应安排。地方政府也要及时调整年度财政预算，增加抗震救灾资金投入。继续鼓励社会捐赠，动员各方面力量参与和支持救灾工作。全国各地和灾区都要倡导节约，反对浪费，用好每一分钱。加强对抗震救灾资金和物资的监管，提高救灾款物管理使用效益。救灾资金和物资的分配使用要公开透明，接受纪检、监察、审计等部门和群众监督。
　　（三）做好宣传舆论工作。继续及时准确公布震情灾情和抗震救灾情况。大力宣传中央关于抗震救灾的各项政策和决策部署，深入宣传抗震救灾中涌现出来的模范集体和先进人物，激励广大干部群众振奋精神、坚定信心，发扬自强不息、顽强拼搏、友爱互助的精神，团结一心搞好抗震救灾。
　　（四）充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用。抓紧健全灾区基层党组织和政权组织，带领广大群众开展生产自救、互帮互助、重建家园。广大共产党员要发挥先锋模范作用。各级领导干部要深入基层、靠前指挥，支持和帮助群众解决实际问题。
　　当前，抗震救灾仍处在刻不容缓的紧要关头，保持国民经济平稳发展仍面临许多挑战，北京奥运会、残奥会也日渐临近。面对十分繁重和艰巨的任务，要按照中央的决策和部署，坚持两手抓，一手毫不松懈地抓抗震救灾工作，一手坚定不移地抓经济社会发展，克服一切困难，排除一切险阻，坚决夺取抗震救灾斗争的全面胜利，努力保持经济平稳较快发展和社会和谐稳定，确保北京奥运会顺利举办。

　　案情：原、被告于2006年经人介绍认识，2007年6月26日登记结婚。被告属再婚，与前妻生育一女儿黄某某。原、被告婚后常因家庭琐事发生争吵，被告曾于2007年12月向法院起诉要求与原告离婚，法院经审理，驳回了被告的诉讼请求。此后，原、被告夫妻感情并未好转，而是进一步恶化。为此原告起诉，请求依法判令原、被告离婚，依法分割夫妻共同财产。法院查明，被告在某上市公司工作，属中层管理人员，从登记结婚至2010年9月原告起诉离婚期间，被告的工资收入为650503.37元。在原、被告结婚前的2006年8月1日，该上市公司授予被告期权50000权数，授予价格为4.45美元，在婚后的2009年1月15日、2010年4月7日又分别授予被告2000权数、10000权数（该12000权数未行权）。根据该上市公司出具的证明，被告于2008年8月22日行权10000权数净收益1722677.22元、2010年12月17日行权10000权数净收益290560.94元，行权收益合计2013238.16元。原告称其婚姻期间无收入、无财产。

　　分歧：该案在审理过程中，出现以下两种意见：

　　第一种意见认为，该上市公司授予被告62000权数的股票期权，其中50000权数是在与原告登记结婚前就授予的，婚后该上市公司于2009年1月15日，2010年4月7日又分别授予了被告2000权数，10000权数，到位年数为5年。在本案中，原、被告未约定婚前财产可转化为夫妻共同财产，且被告行权的收益属于自然增值，所以被告婚前拥有的赛维公司的期权50000权数及其行权收益属被告个人财产，不能作为夫妻共同财产处理，另外12000权数到位年数为5年，被告并未真正持有该12000权数股票，到位年数到期是否有收益要依据到期日公司的股票价格来确定。目前只是可期待的权利，不具有可分割性，也应认定为被告个人的财产性权利。

　　第二种意见认为：虽然上市公司设立的期权是一种激励机制，与被授予人的身份、工作能力、工作年限、工作业绩等密切相关，本案中被告　 所获期权在婚前被授予，但行权权益是在双方婚姻关系存续期间实际获得，且被告能够行权获益与原告的家庭劳动付出和支持等行为相关联，根据现行法律规定和立法精神，应当认定被告的期权行权收益属于夫妻共同财产。

　　评析：虽然目前较多法院在司法实践中采取的是第二种意见的立场，但笔者主张第三种意见。最高人民法院《关于适用＜中华人民共和国婚姻法＞若干问题的解释（三）》第五条规定了“夫妻一方个人财产在婚后产生的收益，除孳息和自然增值外，应认定为夫妻共同财产。”关于孳息，我们把它分为天然孳息和法定孳息，天然孳息是指依物的自然属性而获得的收益，包括果实、动物的出产物及其他依通常使用方法所收获的出产物。法定孳息是指租金、利息及其他依法律关系取得之收益。那自然增值怎么呢？笔者认为“自然”在该条文规定的法律关系中意味着无人为的努力、干预或判断，自然增值的权利享有者对是否增值抱顺其自然的态度。自然增值的含义可以归纳为自然增值是因该权利享有者以外的变化因素的存在而出现的价值增长状态，该权利享有者在此状态的发生过程中并未进行过人为的努力、干预、判断或积极推动，财产增值的原因是由于外在的因素所造成。例如未做任何经营行为而单纯持有的房产因市场因素价格上涨，上涨部分就属于自然增值。

　　期权是一种能在未来特定时间以特定价格买进或卖出一定数量特定资产的权利。结合本案的期权可知，该期权与被告的身份、工作能力、工作年限、工作业绩、工作的努力程度等密切相关，因此，该期权的行权收益自然不属于自然增值。那，该期权行权收益是否属于孳息呢？笔者认为，股票期权属于一种民事法律关系，该法律关系中动的要素包括授予人及受益人之间就认股期权的权利义务、行权条件、行权期、行权价、受益人是否行权的决定等要素。静的要素中的主体则包括出让主体（将上市公司的股票期权赋予公司经营者的授予人）和受让主体（上市公司股票期权的受益人），客体则指股票期权的授予人和受益人的行为所共同指向的客观对象，即认股期权。认股期权是介于物权与债权之间的一种民事权利，一方面，该认股期权是因契约而产生的一种民事权利，所以它无法完全归入物权范畴。另一方面，由于认股期权一旦行使就会产生新的物权或将导致物权的转移，同时它又具备物权的相关特征，因而认股期权也无法完全归入债权范畴。股票期权具有的债权、物权的双重性质，导致司法实践中对其认定、处理具有一定的复杂性，目前的法律法规对其是否属于夫妻共同财产也未有一个统一的权威的规定。笔者认为，孳息或自然增值并非一定就属于夫妻一方的财产或一定就属于夫妻共同财产。股票期权行权收益原则上应认定为法定孳息中的一种，但该法定孳息是否属于夫妻共同财产还应看产生该法定孳息的原物（股票期权）是否属于夫妻共同所有，如果原物（股票期权）是属于夫妻共同所有或者是在婚姻存续期间取得，则该原物产生的法定孳息（股票期权行权收益）应属于夫妻共同财产；如果原物不属于夫妻共同所有或者是在婚姻存续期间之前或离婚之后取得，则该原物产生的法定孳息不属于夫妻共同财产。但，有一点必须考虑的是，无论原物（股票期权）不属于夫妻共同所有还是是在婚姻存续期间之前取得，也无论该股票期权行权收益是在婚姻关系存续期间取得还是在婚姻关系结束之后取得，只要该股票期权的存续状态经历了婚姻关系存续期间，只要原物（股票期权）所有者的配偶在该法定孳息（股票期权行权收益）产生的过程中投入了时间和精力或者通过付出更多的家庭劳动支持了原物（股票期权）所有者（享有者）的工作，则该配偶在离婚时或离婚后有权向另一方请求补偿，另一方应当给予补偿。在本案中，被告的股票期权是在婚前获得，综上可认定该股票期权属于被告一方个人的财产性权利，该股票期权的行权收益应归属为法定孳息，故而婚前夫妻一方获得的股票期权在婚姻存续期间或者离婚后行权所获得的收益应当认定为夫妻一方个人的财产。但是，由于股票期权的人身依附性极强，而个人的精力有限，本案中原告在时间、劳务和协助被告工作方面付出了较多义务，原告有权基于就股票期权所获得的行权收益要求被告给予补偿，被告应当给予补偿。对于股票期权在婚姻存续期间获得的情形，虽然认定股票期权行权收益为法定孳息，但是由于该股票期权属于夫妻共同财产性权利，因此无论行权收益是在婚内还是在离婚后取得，也无论增值部分是否是夫妻二人共同操作的结果，都应认定为属于夫妻共同财产。目前市场经济中，许多企业往往采取“低薪酬、高期权”的形式，留住骨干、高素质员工，笔者认为，在离婚诉讼的财产分割纠纷中关于期权行权收益是否属于夫妻共同财产基本上可以参照如上股票期权行权收益的认定标准。